Letzebuerger Gemengen, March 2013

Assurer la pérennité du système de financement communal

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Pierre Mangers, associé responsable du secteur public de EY au Luxembourg, prévoit un abaissement conséquent des recettes des communes d’ici 2020 résultant principalement de l’harmonisation fiscale au niveau européen. Une raison suffisante, selon lui, pour une refonte du système des finances communales au vu des limites d’endettement imposées par le Pacte fiscal européen. Interview.

 

Il est incontestable que la crise économique a des répercussions sur les finances de l’Etat et des communes…

Malgré la politique d’assainissement des finances publiques menée par le Luxembourg, celui-ci continuera à afficher un déficit en 2012. En effet, les mesures prises par le gouvernement pour réduire le déficit n’ont pas encore produit l’ensemble des résultats escomptés. Selon nos prévisions, cette tendance sera aggravée par une réduction du niveau des recettes dans les années à venir, et ce, pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, le secteur financier, premier employeur et principal contributeur du pays, peine à se remettre de la crise financière qui l’a sévèrement touché. Ainsi, en 2012, la place financière a versé quelque 530 millions d'euros d'impôts, contre environ 650 à 850 millions d'euros les années précédentes.

De plus, à partir de 2015, les recettes de la TVA provenant du commerce électronique reposeront sur le principe de la taxation selon le lieu de résidence de l’acheteur et non plus selon le lieu d’établissement de la société. Ce changement de législation, imputable à l’harmonisation de la TVA électronique au niveau européen, aura comme conséquence l’étiolement des recettes de l’Etat. Nos estimations indiquent une réduction de 600 millions d’euros de recette annuelle pour un impôt qui représente actuellement plus ou moins 1% du PIB.

Finalement, également en raison de l’harmonisation fiscale, le «tourisme à la pompe», qui représente 2% du PIB, est voué à disparaître. Le manque à gagner de ces deux dernières sources de revenus sera de l’ordre de 1,5 milliard d’euros annuellement.

L’effet d’une diminution des recettes aura pour conséquence une difficulté à souscrire à une nouvelle dette en raison du pacte fiscal entériné par l’Union européenne. Cet accord plafonne la dette des pays signataires à 0,5% de leur PIB. Ainsi, l’administration centrale et les administrations locales n’ont pas d’autre choix que d’adapter le rythme de leurs dépenses au niveau prévisionnel des recettes et dans les limites de leur capacité d’endettement.

 

Avant de focaliser le débat sur le financement des communes: comment le système actuel fonctionne-t-il ?

Les communes luxembourgeoises comptent sur quatre sources de financement ordinaires:

L’impôt foncier, dû tous les ans par le propriétaire d’un bien immobilier situé dans la commune, qui ne représente qu’une faible part des recettes communales, à savoir moins de 3%.

Les recettes propres des communes comme les services industriels, les taxes de chancellerie ou encore les revenus de la propriété, qui atteignent un tiers des recettes ordinaires des communes. Ces dernières ont connu une évolution constante depuis 2009. Pour 2011, l’augmentation se situe à 15%, soit plus de trois fois le niveau d’inflation sur la même période.

Le fonds communal de dotation financière, qui regroupe l’ensemble des sommes allouées par l’Etat aux communes, soit plus du tiers des recettes des communes avec une augmentation de 5% de 2010 à 2011.

L’impôt commercial communal, l’ICC, qui rapporte un peu plus qu’un quart des recettes ordinaires des communes. Il est prélevé sur les activités commerciales, industrielles et artisanales sur le territoire de la commune.

Ces deux dernières sources de recettes fiscales qui correspondent presque à deux tiers du financement communal, sont particulièrement sensibles aux évolutions de la conjoncture économique. Cette vulnérabilité est préoccupante dans un contexte de crise qui laisse présager une poursuite du déclin conjoncturel. D’autre part, les communes dépendent grandement du fonds communal de dotation financière qui est reversé par une administration centrale. Une adaptation de ce fonds dans un avenir proche, comme il a déjà été l’objet dans d’autres pays européens, ne surprendrait donc pas.

 

« Il faut, de notre point de vue, réaliser une refonte du système de financement »

 

Quelles sont les pistes à suivre, les préconisations d’EY pour assurer la pérennité du système de financement communal ?

La question se pose de savoir si le mécanisme actuel de financement est adapté à l’évolution économique actuelle et future. Il ressort de nos analyses que cela n’est pas nécessairement le cas. Il faut, de notre point de vue, réaliser une refonte du système de financement et, parallèlement, mettre en place des incitations afin de permettre aux édiles communaux de perfectionner leur gestion financière.

Un remaniement des finances communales ne peut être mis en place que dans le long terme, c’est pourquoi, nous prônons la création, à moyen terme, d’un fonds propre de réserve complémentaire dans lequel l’ensemble des communes verserait une partie des excédents fiscaux durant les années fastes et dont le but serait de constituer des réserves supplémentaires pour faire face à des périodes de difficultés économiques. Il s’agirait donc d’une réserve obligatoire prévisionnelle qui viendrait complémenter un fonds communal de péréquation.

A long terme, il serait nécessaire de remanier le système des finances communales pour lequel nous pouvons identifier quatre leviers principaux : la péréquation horizontale, la péréquation verticale, la transparence du reporting et la mise en place d’incitatifs.

La péréquation horizontale, c'est-à-dire entre communes, existe depuis 1967 avec notamment la création du Fonds Communal de Péréquation Conjoncturale. Ce fonds de près de 52 millions en 2012, au stade actuel, n’offre qu’une faible marge de manœuvre aux communes en cas de crise prolongée. Voilà pourquoi il faudra d’abord déterminer la taille critique de ce fonds à moyen terme et les règles d’alimentation et de retrait. Depuis 1985, aucune demande de remboursement des avoirs du fonds n’a été sollicitée par les communes qui, d’ailleurs, n’alimentent plus ce fonds depuis 1975. Notons d’abord l’abandon d’un système qui aurait pu se révéler utile en période de crise, l’insuffisance de moyens financiers consacrés à son fonctionnement ainsi que les limitations de recours à ce fonds selon le niveau de contribution et non le degré de nécessité. Une réforme du mécanisme actuel de péréquation horizontale nous semble donc indispensable pour faire face aux velléités des cycles économiques tout en soudant la solidarité intercommunale.

Pour le système de péréquation verticale, assumé par l’État, l’origine du problème nous paraît plus fondamentale. Par exemple, le fonds communal de dotation financière pérennise la situation antérieure des collectivités plus qu’elle ne s’attache à réduire les écarts de richesse fiscale entre communes.

En effet, elle ne tient pas compte des recettes propres des collectivités ni des recettes extraordinaires telles les participations financières qui correspondent pourtant en moyenne à environ 25% des recettes totales des collectivités. D’un autre côté, la clé de répartition ne prend pas en considération les disparités des coûts de services que doivent supporter les communes et qui varient pourtant grandement d’une commune à l’autre. Une révision des critères de dotation, d’alimentation et de répartition du fonds communal de dotation financière serait, à notre sens, utile dans les années à venir.

En ce qui concerne la transparence du reporting financier des communes, celles-ci ne sont actuellement pas tenues de publier leurs états financiers. Or il serait utile que ces derniers soient communiqués à une autorité institutionnelle telle que la Cour des comptes ou le ministère de l’Intérieur afin de renforcer la coopération entre acteurs publics pour une meilleure gestion financière des administrations locales. Il s’agirait donc en premier lieu d’augmenter la transparence tout en préservant les principes  d’autonomie de nos communes consacrés dans l’article 107 de notre Constitution. En second lieu, il serait également primordial de mettre en place des instruments comptables et financiers adaptés et uniformes entre communes supportant la planification financière pluriannuelle. Cela permettrait une interprétation plus adéquate des chiffres provenant des communes et assurerait la comparabilité des résultats entre communes. Ainsi, les autorités ministérielles pourraient se baser sur des données fiables en vue d’une meilleure planification financière au niveau national.

Enfin, on pourrait envisager la mise en place d’incitatifs pour les «bons élèves» dans l’application des mesures suivant un classement des performances de gestion financière au niveau national. Ces incitatifs pourraient être accordés sous forme de subsides, voire d’une prise en compte de la performance des communes lors de la répartition du fonds communal de dotation financière. Il paraît ainsi élémentaire que l’Etat intègre la performance de la gestion financière dans les conditions d’éligibilité d’une commune au financement d’un projet d’investissement. Il faudrait dès lors inciter les responsables de déficits, résultant d’une hausse des dépenses prévisibles, à perfectionner leur gestion financière sans pour autant exclure de ses incitatifs les communes qui accuseraient un déficit budgétaire en raison d’une réduction des recettes liées à une faible conjoncture.