AGEFI Luxembourg, July 2013

Solvabilité 2 en cette année 2013 : Enlisement et nouveau départ ?

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Est-il besoin de le rappeler, Solvabilité II est le projet de réforme européenne de la réglementation prudentielle s’appliquant au secteur de l'assurance. Dans la lignée de Bâle II pour les banques, son objectif est d’encourager les entreprises d’assurance à mieux connaître et à évaluer leurs risques notamment en adaptant les exigences réglementaires des fonds propres aux risques que les entreprises encourent dans leur activité.

La directive Solvabilité 2 a été adoptée en 2009 par la Commission Européenne après les affres des subprimes et de la crise financière de l’automne 2008 mais avant la crise de la dette souveraine. La mise en application de Solvabilité 2 devait initialement intervenir en début d’année 2013, puis la commission européenne a entériné un report à 2014.  Mais l’échec des négociations entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen  a bloqué le processus.

En fin d’année 2012, Monsieur Bernardino, président de l’EIOPA (Fédération des autorités de contrôle des pays membres de l’Union Européenne) a évoqué une entrée en vigueur de la directive Solvabilité 2 « au plus tôt en 2016 » en fonction de la « longueur du processus législatif et politique ». Il a réclamé un calendrier de mise en œuvre « clair et crédible » de la part des institutions politiques européennes. De même, il a réaffirmé la nécessité technique de basculer à Solvabilité 2, tout d’abord parce que le régime actuel de supervision et de régulation du secteur des assurances est totalement dépassé et trop diversifié et qu’il est de l’intérêt de l’ensemble des acteurs de passer à un régime qui va proportionner les exigences de capital des assureurs à l’ensemble de leurs risques. 

La structure de la réforme n’a donc pas vocation à changer. Les exigences sont structurées en trois piliers. Le premier pilier a pour objectif de définir les normes quantitatives, notamment en matière de fonds propres et de calculs des provisions techniques. Le deuxième pilier a pour objectif de fixer des normes qualitatives de suivi et de gestion des risques pour les sociétés d’assurance par les exigences en matière d’organisation et de gouvernance. Le troisième pilier a pour objectif de définir l’ensemble des informations détaillées qui seront communiquées au  public, d’une part, et auxquelles les autorités de contrôle pourront avoir accès pour exercer leur pouvoir de surveillance.  

Ces 3 piliers sont complétés par un quatrième volet, que constitue le contrôle des groupes, et qui va au-delà de la directive en vigueur sur la surveillance complémentaire des organismes d’assurance faisant partie d’un groupe d’assurance, en intégrant notamment les dispositions sur les collèges de contrôleurs d’assurance du protocole dit de Helsinki

Cette réforme introduit des modifications profondes par rapport aux actuelles règles prudentielles en matière d’assurance. En effet, Solvabilité II a été conçue pour reposer sur des principes (principle-based) plutôt que sur des règles (rule-based). Elle vise à instaurer une concurrence équitable (level playing field), une harmonisation des principes et des pratiques de contrôle, une mise en place d’un reporting européen unifié, et à instaurer des normes prudentielles prenant en compte l’ensemble des risques.

Etude d’impact 2013 sur les mesures contra-cycliques 

Sur le plan quantitatif, le marché d’assurance européen, et certains assureurs en particulier, se sont rendus compte que les règles de Solvabilité 2 leur posaient plus de problèmes qu’ils ne l’imaginaient. Les assureurs reprochent à la version actuelle de Solvabilité 2 d’accentuer la volatilité de leurs bilans en les obligeant à valoriser les actifs en instantané à la valeur de marché et en dissuadant les investissements à long terme dans les actifs d’entreprises par les exigences trop élevées de capital immobilisé qui en découlent. De ce fait, le débat a pris des tournures politiques : des voix s’élèvent pour demander que soit reconnu le juste rôle des assureurs comme investisseurs à long terme  et mettent en garde contre le risque économique que représenterait le désengagement des assureurs de certaines classes d’investissements (notamment les actions, cotées ou non).

« S’assurer que les règles européennes favorisent l’investissement à long terme de nos économies est essentiel pour le commissaire Barnier, au même titre qu’une meilleure gestion des risques dans le secteur de l’assurance. »

La Commission a demandé à l’EIOPA, le superviseur européen, de mener une étude d’impact sur les garanties à long terme.  L’EIOPA a ainsi lancé fin 2012 une étude d’impact afin de tester le risque et la dotation adéquate en capital pour les engagements et branches d’assurance long terme (retraite et rentes, construction, etc.). L’objectif est de tester sous divers scénarios l’effet correctif de mesures susceptibles d’atténuer la volatilité de la formule du SCR (capital de solvabilité requis).

Cette étude a été conduite entre janvier et mars dernier. En Juin 2013, l’EIOPA a rendu son verdict sur les correctifs qui modifient le taux d’actualisation des provisions techniques pour les garanties long terme afin d’atténuer la volatilité des futures exigences de capital. En posant toutefois comme condition le respect du cadre conceptuel de la directive de 2009 (bilan prudentiel, 3 piliers …) et l’obligation pour les entreprises de rendre public l’impact des mesures contra-cycliques sur leur solvabilité. 

Certaines mesures sont acceptées, comme l’extrapolation de la courbe des taux pour les maturités élevées et un taux normatif pour les engagements de très long terme, comme les engagements de retraite. Par contre, certaines mesures largement attendues par les assureurs européens sont refusées, car elles vont à l’encontre de la volonté d’harmonisation, comme les mesures dites « de prime d’adossement » qui permettent de prendre en compte la qualité de l’adossement actif-passif de la compagnie, rendant ainsi les produits moins sensibles aux variations de marché de court terme des instruments obligataires, ou comme les mesures de prime contra-cyclique destinées à compenser les chocs de marché de nature exceptionnelle En contrepartie, l’EIOPA préconise une mesure de « redresseur de volatilité » qui corrigerait les conséquences inattendues sur les exigences de solvabilité de la volatilité à court terme, et qui serait applicable à toutes les lignes d’activité, sauf aux contrats en unités de compte. 

Les conclusions de l’étude d’impact vont-elles permettre de relancer le débat politique ? En tout état de cause, Solvabilité 2 ne pourra pas fonctionner de manière satisfaisante sans mesure contra-cyclique.

Consultation publique sur les Mesures transitoires 

Même si l’architecture de la réforme ne semble pas être contestée, les priorités de mises en œuvre pourraient se voir inversées. En effet, Monsieur Bernardino (président de l’EIOPA) se dit favorable, en raison du report à 2016, à ce que soit instaurée une phase de transition qui permettrait d’installer les éléments de gouvernance et la communication financière antérieurement à la mise en œuvre des exigences quantitative du nouveau régime.

L’EIOPA a donc lancé une consultation publique sur des mesures transitoires qui devraient entrer en vigueur en 2014 afin d’aider les superviseurs nationaux et les entreprises d’assurance à se préparer au mieux. Le superviseur européen compte publier les mesures définitives à l’automne 2013 pour une application progressive à partir du 1er janvier 2014. Chaque superviseur national sera tenu de les décliner ou, dans le cas contraire, d’expliquer pourquoi il ne compte pas les appliquer (« comply or explain »).

Les mesures intérimaires ne portent que sur les volets stabilisés de la directive de 2009, c’est-à-dire sur le pilier 2 de la gouvernance et sur le pilier 3 du reporting.  Elles couvrent une vaste série de sujets comme les 4 fonctions clés, le système de risk-management, l’auto-évaluation prospective des risques basée sur l’ORSA, les procédures de reporting à l’autorité de contrôle nationale pour ne citer que les plus importants.

Monsieur Bernardino assure qu’il ne s’agit pas d’une entrée en vigueur anticipée de la directive mais plutôt d’une démarche de préparation cohérente et convergente entre les états dans un but d’harmonisation européenne.

De tout cela, on peut déduire que la mise en œuvre des mesures sur le pilier quantitatif de la directive retarde son entrée en vigueur, ce qui n’empêche pas l’EIOPA de donner un coup d’accélérateur sur les 2 autres piliers afin que le marché européen soit prêt sur les aspects qualitatifs de la directive.

2013 est donc l’année de l’inversion des priorités, ce qui devrait immanquablement se traduire par un remaniement des plans d’action au sein des compagnies d’assurance pour faire en sorte que les aspects qualitatifs de la réforme soient prêts avant que ses aspects quantitatifs soient stabilisés, ce qui, on l’aura compris, est encore loin d’être acquis. 

 

Jean-Michel Pacaud, associé responsable du secteur « Assurances », et Fabienne Dalne, Executive Director, EY Luxembourg.