SIDA: Revision räddar liv

  • Share

Sida har skärpt sina revisionsregler och upprättat nya rutiner för att granska intern styrning och kontroll hos samarbetspartners. Det har banat vägen för ett nytt, mer effektivt bistånd.

Text: Tobias Hammar

Vart tar biståndspengarna vägen? Det har varit en återkommande fråga i samhällsdebatten ända sedan det moderna biståndet tog form under 60-talet. Då och då har Sida stött på kritik från bedömare som ansett att myndigheten har brustit i rutinerna för uppföljnSing och kontroll av de svenska skattebetalarnas biståndsmedel.

Så sent som i februari i år beslöt Riksrevisionen att inleda en granskning av det så kallade multilaterala bistånd som svenska utrikesdepartementet ger till ett 80-tal internationella organisationer, däribland FN, EU och Världsbanken.

Annars är det i huvudsak det bilaterala bistånd som Sida förmedlar direkt till andra länder som stått i fokus. Debatten har varit särskilt uppskruvad under det senaste decenniet, vilket är en direkt följd av att det bilaterala biståndet har ritats om i grunden. Den gamla modellen, med pengar som riktades till ett fåtal stora mottagarländer för att bygga vägar, kraftverk och fabriker, har nu lämnat över till en ny typ av utvecklingssamarbete som i betydligt högre utsträckning riktas mot enskilda organisationer i deras arbete för exempelvis fattigdomsbekämpning, pressfrihet och mänskliga rättigheter i såväl Östeuropa som Asien och Afrika.

– Biståndet har blivit betydligt mer differentierat på senare år i takt med att Sida knutit samarbeten med en rad nya organisationer i delvis nya länder och regioner. Dessutom har man börjat ge stöd till satsningar och projekt direkt via en del länders statsbudgetar, de så kallade budget- och projektstöden. Där betalar man ofta in stora belopp på ett bräde till regeringar med en nästan obefintlig statsredovisning. Det säger sig självt att dessa nya biståndsformer är betydligt svårare att följa upp än när man arbetar enligt den gamla modellen, säger Curt Öberg på EY.

Komplex verklighet
Med ett förflutet som revisor på Riksrevisionen har Curt Öberg sett hur Sidas goda intentioner lätt kan hamna snett i mötet med biståndsvärldens komplexa verklighet.

– När vi åkte ut och granskade biståndskontor och ambassader runt om i världen var det ofta samma typ av problem som dök upp om och om igen. Man lärde sig inte alltid av sina misstag och underlät ofta att dela med sig internt av sina iakttagelser från fältet, fortsätter han.

Men kanske har kritikerna fått anledning att tänka om. De senaste åren har Sida vidtagit en rad åtgärder för att stärka kontrollen och uppföljningen av sina biståndsmedel. Processen inleddes redan 2008, då regeringen genom en ny förordning tydliggjorde kraven på intern styrning, riskanalys och kontroll för de myndigheter som omfattas av förordningen.

– Under åren som har följt sedan dess har vi satt ett oerhört stort fokus på de här områdena. Vi har bland annat infört nya controllerfunktioner och satsat på att kompetensutveckla våra handläggare i revision. Vi har också sett över våra revisionskrav, så att vi i högre utsträckning anpassar revisionen till vår riskanalys. Dessutom har vi infört systematiska granskningar av rutinerna för intern styrning och kontroll hos våra samarbetspartners, säger Bengta Östborn, revisionsrådgivare på Sida.

I internkontrollgranskningarna tar Sida ofta hjälp av extern revisionskompetens, däribland EY som har haft ramavtal med Sida sedan flera år tillbaka. Internkontrollgranskningarna utförs dels i samband med att Sida förbereder beslut om nya samarbetsavtal, dels när befintliga avtal ska förlängas eller skrivas om.

– Vi fokuserar antingen på hela organisationen, eller bedömer vissa enskilda program som Sida vill vara med och stödja. I länder där Sida inte har representation görs mycket av vårt arbete också i samverkan med svenska ambassader. Granskningarna bygger på en för den valda organisationen anpassad uppdragsbeskrivning. Faktorer som vi i princip alltid tittar på är ledning och organisation, riskhantering och antikorruptionsarbete, revision, finansiell styrning samt rutiner för vidareförmedling av medel, säger Jennifer Rock-Baley på EY. Hon fortsätter:

– En viktig del i arbetet går ut på att utvärdera samarbetsorganisationernas lokala revisorer, till exempel att de är anknutna till IFAC och reviderar enligt internationella standarder eller motsvarande. Finns det misstanke om oegentligheter kan vi också göra så kallade forensic-utredningar. Vi har en specifik avdelning – Fraud and investigation and dispute services, FIDS – hos oss internt som vi då kan ta hjälp av. Annars utförs alla våra granskningar av konsulter med lång revisionsbakgrund.

Granskar på plats
En sådan konsult är Tomas Mathiesen. Han är specialist vid EY:s avdelning för icke vinstdrivande verksamheter. I hans jobb ingår bland annat att besöka de olika samarbetsorganisationerna för att på plats granska det svenska biståndet.

– I princip hjälper jag Sida med att bilda sig en uppfattning om hur den interna kontrollen ser ut ute på fältet. Uppdragen börjar alltid med att vi granskar policydokument och formella rutiner, för att sedan besöka organisationen och studera hur dessa efterlevs i praktiken. Granskningen resulterar i en rapport, i vilken vi beskriver hur organisationens system och rutiner ser ut, vilka dess styrkor och svagheter är samt vilka åtgärder man skulle kunna sätta in för att stärka dess administrativa kapacitet, säger Tomas Mathiesen.

En särskild utmaning i arbetet är att anpassa kraven efter de aktuella organisationernas storlek och kapacitet, menar han. För vissa aktörer kan ett nytt Sida-samarbete innebära en mångdubbling av organisationens omfattning i ett enda slag – något som innebär stora ansträngningar på de interna kontrollsystemen.

Andra svårigheter utgörs av den lokala arbetsmiljön. Sida är verksamt i några av världens mest korrupta och juridiskt svårgenomträngliga länder. Att på kort tid sätta sig in i organisationens förutsättningar och miljö, allt från lokala kulturer, traditioner och arbetsrutiner till lagstiftning och politisk osäkerhet är ofta ytterst komplext, betonar Tomas Mathiesen.

– Men här tar vi regelmässigt in kompetens från våra lokala kontor. Våra kollegor i dessa länder har bra insikt i exempelvis lokal lagstiftning, vilka organisationsformer som finns och vad som krävs för att utgöra en juridisk person och kunna ingå avtal. Vi ser också till att förankra våra bedömningar, så att den aktuella organisationen förstår innebörden av våra rekommendationer.

Exakt hur alla dessa nya satsningar har påverkat biståndets effektivitet är svårt att mäta. Men Eva Liljekvist, revisionsrådgivare på Sida, menar att de flesta indikatorer pekar åt ett tydligt håll:

– Resultaten är väldigt goda. Vi ser hur vår revisionskompetens har ökat och att både controllers och handläggare fått insikt om hur intimt revision och internkontroll är kopplat till biståndets resultat och måluppfyllelse. Riksrevisionen har också bekräftat att våra revisionskrav efterlevs i betydligt högre utsträckning i dag jämfört med tidigare, säger hon, och fortsätter:

– Men kanske viktigast av allt är att vi hör från våra samarbetspartners att de ser poängen med våra granskningar och inte förhåller sig till dem som ytterligare en administrativ pålaga. De uppger ofta att granskningarna stärkt deras kapacitet och gjort dem mer attraktiva som samarbetspartners till även andra finansiärer och biståndsgivare, vilket naturligtvis bidrar till deras resultatuppfyllelse.

Är Sidas nya arbetssätt någonting som andra företag och organisationer kan lära av?
– Definitivt. I Sidas ledning finns i dag en väldigt uttalad ambition när det gäller att hålla hög kvalitet på det här området. Det har skiftat betydligt på senare år och är någonting som andra aktörer kan lära av. Vi svenskar är ibland aningen naiva när vi kommer utomlands, men har man verksamhet på dessa komplexa marknader gäller det att ha stenhård fokus på faktorer som uppförandekoder, bolagsstyrning, antikorruptionsarbete och internkontroll. Här tror jag att Sida kan statuera exempel, säger Jennifer Rock-Baley, och får medhåll av Tomas Mathiesen:

– Sida har en erfarenhet av lokala marknader och kulturella kontexter i utvecklingsländer som många företag skulle kunna ha enorm nytta av. Dessutom tror jag att det finns mycket att lära av att göra den typen av internkontrollgranskningar som Sida arbetat med. De ger en betydligt djupare insikt i olika organisationers livskraft och kapacitet än vad vanliga revisionsrapporter normalt ger, avslutar han.