Toniemy w paragrafach

Autor: Jerzy Pilczyński, Rzeczpospolita dn. 31.05.2005

LEGISLACJA

Główne zarzuty pod adresem polskiego ustawodawstwa to jego zła jakość, nadmiar przepisów, zbytnia ich szczegółowość prowadząca do naruszania ogólnych zasad systemu i niespójności.

Takie wnioski znalazły się w najnowszym opracowaniu na temat rodzimej legislacji "Stanowienie prawa w Polsce. Reguły legislacyjne a jakość ustawodawstwa" prezentowanym dziś na specjalnym seminarium przez firmę Ernst & Young w ramach podjętego przez nią programu "Sprawne państwo".

Nie ma centrum

Są to, rzecz jasna, tezy podnoszone już wielokrotnie. Tym razem autorzy raportu - prof. Klaus H. Goetz i dr Radosław Zubek, obaj do niedawna związani z London School of Economics - dają ich solidną podbudowę empiryczną. W swej diagnozie idą zresztą dalej, dopatrując się głównej przyczyny obecnego stanu polskiego ustawodawstwa w jego złym zorganizowaniu pod względem instytucjonalnym. Brakuje bowiem wyraźnego centrum legislacyjnego, które miałoby pieczę nad tym procesem.

Lawina przepisów

Inflacja prawa wyrażająca się nadmiarem przepisów zarówno w stosunku do potrzeb, jak i możliwości ich społecznej percepcji jest problemem nie tylko polskim. W porównaniu jednak z innymi państwami, także np. z Grupy Wyszehradzkiej, będącymi w podobnej do naszego kraju sytuacji, u nas zaznacza się ona najwyraźniej. Co więcej, ma najsilniejszą tendencję wzrostową.

W Polsce średnio raz dziennie stanowi się nową ustawę, co godzina wydawane jest nowe rozporządzenie i raz na siedem minut drukowana jest jedna strona Dziennika Ustaw - alarmował kilka miesięcy temu na łamach "Rzeczpospolitej" wicemarszałek Sejmu Janusz Wojciechowski. Do tych kryteriów inflacji prawa autorzy raportu dodają jeszcze jedno: liczbę słów zawartych w aktach prawnych. Także pod tym względem wyróżniamy się niekorzystnie. W latach 1998 - 2004 liczba ustaw i rozporządzeń uchwalanych każdego roku wzrosła ponad dwukrotnie, a liczba stron Dziennika Ustaw oraz łączna liczba słów uchwalonych aktów prawnych potroiła się.

Ministerialny partykularyzm

Zły wpływ na jakość ustawodawstwa ma także to, że ustawy nowelizujące to dwie trzecie wszystkich projektów przedkładanych przez rząd parlamentowi. Ponad połowa inicjowana jest przez dwa ministerstwa, a jedna trzecia przez więcej niż dwa.

Pokazuje to, że organizacja procesu legislacyjnego na etapie prac rządowych sprzyja partykularnym strategiom resortowym, wyraźnie ograniczona jest bowiem merytoryczna kontrola inicjatyw ministerialnych ze strony centrum rządu. W efekcie lekceważy się wpływ ustawodawstwa na całe społeczeństwo. Swobody ministrów nie ogranicza, traktowany dość dowolnie, wymóg konsultacji społecznych. W niewielkim stopniu funkcję tę spełniają konsultacje międzyresortowe. Ograniczoną rolę w tej dziedzinie odgrywają takie instytucje, jak Rządowe Centrum Studiów Strategicznych czy Rada Legislacyjna, organy raczej opiniodawcze. Również Rządowe Centrum Legislacji koncentruje się głównie na zgodności projektu z konstytucją i zasadami techniki legislacyjnej. Wreszcie Komitet Rady Ministrów, na którego posiedzenie trafiają ministerialne projekty, ułatwia rozwiązywanie kwestii spornych między ministrami, w minimalnym zaś stopniu nadaje strategiczną orientację pracom ustawodawczym.

Parlamentarny woluntaryzm

Partykularyzmom sprzyja też organizacja prac nad projektem w Sejmie. Rząd w tej fazie traci prawie całkiem wpływ na kształt ustawy. Jedyne, co może zrobić, to projekt wycofać. Współpraca z parlamentarzystami może być jedynie dobrowolna. Nie ma w zasadzie żadnych preferencji dla projektów rządowych ani ograniczeń merytorycznego ingerowania w ich kształt. Posłowie są bardzo niechętni instytucji projektów pilnych. Sytuację pogarsza powszechność prawa inicjatywy ustawodawczej w Polsce. Przysługuje rządowi, komisjom sejmowym, grupie 15 posłów, Senatowi i senatorom, prezydentowi, grupie 100 tys. obywateli. W ostatnich latach proporcje inicjatyw rządowych do poselskich wynoszą dwa do jednego. Co więcej, posłowie mogą wnosić projekty dotyczące tej samej materii co projekt rządowy znajdujący się już w Sejmie. Prace sejmowe przebiegają głównie w komisjach i podkomisjach. Komisje sejmowe są zorganizowane na zasadzie branżowej. Nie całkiem pokrywa się to z podziałem na resorty w rządzie, jednak sprzyja partykularnemu, a nie ogólnospołecznemu punktowi widzenia. Jeszcze bardziej dotyczy to podkomisji, wyłanianych na zasadzie akcesji posłów zainteresowanych danym tematem przeważnie z racji środowiskowych. Ponadto jedne i drugie są słabo zabezpieczone przed dzikim lobbingiem. Osobny problem to możliwość zgłaszania przez parlamentarzystów poprawek niemal do końca procesu legislacyjnego. Korzystają z niej nader swobodnie, co często prowadzi do rozbicia spójności uchwalanych ustaw.

Raport mówi, że przyczyną inflacji prawa jest głównie zła organizacja procesu legislacyjnego. Z analizy danych wynika jednak, że pewne znaczenie mogą mieć też takie czynniki, jak zdolności przywódcze osób piastujących główne urzędy - przede wszystkim premiera, w mniejszym stopniu marszałka Sejmu - oraz wewnętrzna spójność partii rządzących oraz koalicji rządowych.

Sprawne Państwo

Pod takim hasłem Ernst & Young włącza się do debaty społecznej na temat niezbędnych reform w naszym kraju. Ideą tego programu jest zwrócenie uwagi na rolę instytucji w funkcjonowaniu państwa. Cztery najważniejsze obszary tych badań to instytucje zajmujące się stanowieniem, wdrażaniem oraz stosowaniem prawa i instytucje odpowiedzialne za zarządzanie finansami publicznymi, trzeci obszar dotyczy zarządzania kadrami w sektorze państwowym, temat czwarty to kwestie związane ze spójnością organizacyjną instytucji publicznych. Program wspiera badania prowadzone przez zespoły badawcze składające się z cenionych polskich i międzynarodowych ekspertów.