10 Време за четене 6 V 2020
some-questions-about-proposals-of-measures

Някои въпроси по повод предложенията за мерки и действия за преодоляване на последиците от извънредното положение

Автори

Светлин Адриянов

Асоцииран съдружник, ръководител на правната практика за ЕY България, Северна Македония, Албания и Косово

Ръководител на правната практика. Специалист по конкуренция и антитръст. Запален фотограф и отдаден меломан.

Юра Минчева

Мениджър, Адвокат, Адвокатско съдружие „Ърнст и Янг“

10 Време за четене 6 V 2020
Свързани теми COVID-19

На 5 май 2020г. беше публикуван проект на Закон за изменение на Закона за здравето („Проект за изменение“). В следващите параграфи сме се опитали да обобщим някои от най-важните според нас промени и проблеми. В следващите дни ще коментираме и други въпроси, които повдига Законът за изменение.

1. За заповедите на Министъра на здравеопазването за обявяване на извънредна епидемична обстановка и въвеждане на противоепидемични мерки в условията на такава, от гледна точка на Конституцията

С § 2. С Проекта за изменение се предлага оправомощаването на Министъра на здравеопазването да обявява „извънредна епидемична обстановка“.

Действащият Закон за здравето третира „извънредната епидемична обстановка“ като фактическо обстоятелство, което възниква и би следвало да се констатира като факт от действителността при осъществяване на дейността по надзор на заразните болести, извършвана от регионалните здравни инспекции под ръководството на държавния здравен инспектор.

При наличието на такива факти законът и сега предвижда правомощия на Министъра на здравеопазването да въвежда противоепидемични мерки посредством наредби, предвидени в закона. Предложеното изменение обаче въвежда нова концепция за „формализиране“ на факта на извънредна епидемична обстановка, чрез „обявяването“ й от Министъра по предложение на държавния здравен инспектор, в което прозира аналогия с предвидената в Конституцията възможност за Народното събрание да обявява „извънредно положение“. В същото време се предлага премахване на референцията към обявено от Народното събрание извънредно положение в случаите на особено тежки ограничителни мерки, засягащи правата на гражданите, които бяха въведени в този закон с ПЗР на Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., придобил популярност като „Закона за извънредното положение“. Така на практика се създават условия за реализиране на последиците от въвеждане на извънредно положение не по конституционно предвидения ред – с акт на Народното събрание, а по административен ред – от Министъра на здравеопазването.

Министерският съвет всъщност е транспарентен по отношение на това си намерение като посочва в мотивите към законопроекта за негова цел да „бъдат регламентирани мерки в областта на здравеопазването, които да могат да се прилагат след изтичане на срока на извънредното положение на 13 май 2020 г.“, като в същото време определя разпространението на коронавируса, причиняващ COVID-19, като „тежка извънредна ситуация, свързана с общественото здраве в национален и световен мащаб, опасност за националната ни сигурност“ и обосноваваща „въвеждането на мерки с изключително висока обществена значимост“. 

Нито действащият закон, нито Проекта за изменение, обаче, предлагат дефиниция за „извънредна епидемична обстановка“, което предвид тежките ограничения на конституционните права, които могат да бъдат наложени при обявена такава, и предвид на това, че те не са ограничени до ситуацията с известното ни в момента заболяване, на която се позовава МС, а ще са принципно налични занапред, поставя въпрос за обосноваността на предоставянето на тези правомощия на министъра на здравеопазването, а не на Народното събрание. 

Това, разбира се е въпрос на конституционното право и, ако Законът за здравето бъде изменен по този начин не можем да изключим с този въпрос да бъде сезиран в бъдеще Конституционния съд.

3. За нормативните и общите административни актове

Съгласно Проекта за изменение, противоепидемичните мерки в условията на извънредна епидемична обстановка ще се въвеждат със:

i) заповед, която се определя като общ административен акт, издаден в неотложни случаи

или

ii) с наредба, която се обнародва незабавно в следващия брой на „Държавен вестник”.

Избраният подход на алтернативност между общ административен акт и нормативен административен акт е по-скоро необичаен и на пръв поглед изглежда се основава на въпроса налице ли ще е неотложен случай, който да налага неспазване на въведените от Административния процесуален кодекс (АПК) правила за уведомяване на общността за предстоящото издаване на акта при условията на чл. 73 АПК.

Видът на административния акт, обаче, не се определя от спешността за издаването му, а само от адресатите му и обхвата/кратността на действието му. Разликата между общ и нормативен административен акт съгласно АПК се състои най-вече в това, че първият има еднократно правно действие, а вторият – многократно правно действие.

В тази връзка, в законопроекта следва да се уточни, че видът акт, с който се въвеждат противоепидемичните мерки зависи от вида на последните и техния обхват, съобразно установените принципи на правовата държава, посочени по-горе. Юридически необосновано би било едни и същи мерки (действия или бездействия) да се вменяват като задължение на гражданите при спешен случай с общ административен акт, а при липса на спешност с нормативен административен акт.

4. За дефиницията на „Еднократно правно действие“

Предлага се създаване на определение за „еднократно правно действие“ на общите административни актове. Такова е налице, когато в административния акт са предвидени бездействия за срок до една година или задължения за еднократно действие“. Безспорно е в теорията и съдебната практика, че разликата между общия административен акт и нормативния акт, доколкото и в двата случая се засягат права и законни интереси на неопределен кръг от лица се състои в това, че първия има еднократно действие, т.е. урежда еднократно конкретен въпрос по отношение на неопределен кръг от лица, а вторият има многократно действие, т.е., трябва да направим извод, че урежда определен тип обществени отношения по определен начин. Затова видът на административния акт не се определя нито от това, дали съдържа задължение за действие или бездействие на гражданите, нито от това колко време трябва да продължи това действие или бездействие.

Така например, ако се приеме предложеното изменение на АПК, заповед на Министъра на здравеопазването да не се спортува на открито, докато трае обявена от него извънредна епидемична обстановка, ще представлява общ административен акт, ако тази обстановка трае 1 година, и ще се превърне в нормативен акт на следващия ден след изтичането на годината и извънредната епидемична обстановка не е отменена, а ако забраната е за срок от 13 месеца - нормативен акт. Ако Министърът задължи всички лица, пътували до определени дестинации в последните три месеца да декларират това обстоятелство пред РЗИ в срок от 10 дни след публикуване на заповедта му за това, ще имаме общ административен акт, а ако задължи всички граждани да носят маска на закрити публични места, докато трае извънредната епидемична обстановка, това ще бъде нормативен, а не общ административен акт, защото очевидно задължението ще бъде за многократно носене на маски.

Очевидно е, че това предложение повдига множество правни въпроси и е много вероятно да предизвика съществени проблеми при административното правоприлагане, ако бъде прието.

Предвид правомощията на Министъра, заложени в предложенията и възможността му да постановява нормативни актове за мерки, налагащи нееднократно изпълнение (наредби), изглежда по-обосновано в определението да се предвиди, че се отнася до „бездействия и/или задължения с еднократно действие“, независимо от продължителността и във всеки случай, ако въобще е необходима дефиниция, която да определя общите административни актове, тя трябва да бъде формулирана по друг начин. При наличието на ясна дефиниция ще се гарантира изначално изборът на правилна форма на акт (заповед или наредба) за въвеждане на съответните противоепидемични мерки и ще се избегнат последващи спорове за законосъобразността им.

Ще продължим нашия коментар по Проекта за изменение в следващи публикации. Прави впечатление обаче, че някои от предложените законови изменения, като например това за Закона за акцизите и данъчните складове на пръв поглед нямат никакво отношение, нито към епидемията от COVID-19, нито към обявеното в тази връзка извънредно положение и последиците от него, нито пък мотивите към законопроекта предлага обяснение за тях.

Накратко

На 5 май 2020г. беше публикуван проект на Закон за изменение на Закона за здравето („Проект за изменение“). В горните параграфи сме се опитали да обобщим някои от най-важните според нас промени и проблеми. В следващите дни ще коментираме и други въпроси, които повдига Законът за изменение.

Повече за тази статия

Автори

Светлин Адриянов

Асоцииран съдружник, ръководител на правната практика за ЕY България, Северна Македония, Албания и Косово

Ръководител на правната практика. Специалист по конкуренция и антитръст. Запален фотограф и отдаден меломан.

Юра Минчева

Мениджър, Адвокат, Адвокатско съдружие „Ърнст и Янг“

Related topics COVID-19