Questionsfiscales@EY – Mai 2016

Finances fédérales : d’où vient l’argent et où va-t-il?

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Bob Neale, Toronto, et Fred O’Riordan, Ottawa

Le présent article s’inscrit dans une série où nous passons en revue certaines informations financières publiées par le gouvernement fédéral du Canada. Dans cet article, nous formulons un certain nombre d’observations concernant les sources des revenus du gouvernement fédéral ainsi que les programmes financés par ce dernier. Jusqu’ici, les articles «La part d’impôt sur le revenu des particuliers que vous payez» (bulletin Questionsfiscales@EY de septembre 2015) et «Le gouvernement fédéral profite des faibles taux d’intérêt» (bulletin Questionsfiscales@EY de février 2016) ont également été publiés dans le cadre de cette série.

Les chiffres

Le ministère fédéral des Finances a notamment pour responsabilité de préparer les perspectives économiques et budgétaires du Canada, de même que le budget du gouvernement. Les plus récentes projections budgétaires ont été publiées dans le budget fédéral du 22 mars 2016. La période de prévision visait les exercices 2016-2017 à 2020-2021. Ces projections s’appuyaient sur la moyenne des prévisions économiques du secteur privé et tenaient compte d’un rajustement à la baisse de 40 milliards de dollars par année pour la période de 2016 à 2020 aux prévisions pour le PIB nominal.

Le document budgétaire du 22 mars faisait aussi état du déficit prévu pour l’exercice 2015-2016 prenant fin le 31 mars 2016. Les données définitives pour l’exercice 2015-2016 seront publiées dans la mise à jour économique de l’automne 2016.

Outre les prévisions budgétaires, le ministère des Finances publie chaque année les Tableaux de référence financiers fournissant des données annuelles concernant la situation financière du gouvernement fédéral et des administrations provinciales ou territoriales et locales. Publiés en septembre 2015, les tableaux les plus récents contenaient les renseignements relatifs aux excédents ou déficits fédéraux pour les exercices 1966-1967 à 2014-2015 (le dernier exercice clos).

En examinant les tableaux de référence, il est intéressant de constater qu’en 1966-1967, les revenus fédéraux étaient légèrement inférieurs à 10 milliards de dollars et que le déficit s’établissait à 485 millions de dollars. Ce n’est qu’en 1988-1989 que les revenus ont dépassé les 100 milliards de dollars (106,3 milliards de dollars), et le déficit avait alors atteint 27,9 milliards de dollars. Les revenus fédéraux ont franchi la barre des 200 milliards de dollars (200,8 milliards de dollars) pour la première fois en 2003-2004, année où le déficit se chiffrait à 9,1 milliards de dollars.

Le tableau des surplus et déficits budgétaires publié ci-après a été compilé à partir des Tableaux de référence financiers de septembre 2015 pour ce qui est des exercices 2010-2011 à 2014-2015 et du plan budgétaire fédéral du 22 mars 2016, Assurer la croissance de la classe moyenne, pour ce qui est des exercices 2015-2016 à 2020-2021.

Excédent (déficit) et dette fédérale

En termes généraux, l’excédent ou le déficit budgétaire annuel correspond à l’écart entre les revenus de toutes sources du gouvernement et le total des charges de programmes (y compris les transferts aux provinces) et des frais de service de la dette publique. Au cours des 11 exercices figurant dans le tableau, le gouvernement fédéral a affiché un modeste excédent budgétaire de 1,9 milliard de dollars au cours d’un seul exercice (2014-2015). Pendant les 10 autres, il a eu (ou projetait) des déficits budgétaires variant de 5,1 milliards de dollars à 33,4 milliards de dollars.

Le déficit accumulé, ou la dette fédérale, équivaut à la différence entre le total des passifs du gouvernement fédéral et le total de ses actifs financiers et non financiers. Les actifs non financiers englobent les immobilisations corporelles (telles que les terrains et les immeubles), les stocks et les charges payées d’avance. La variation annuelle du déficit accumulé correspond à la valeur de la somme du solde budgétaire et des autres éléments du résultat global. Comme le montre le tableau ci-après, le déficit accumulé (ou la dette fédérale) devrait, selon les projections, passer de 550,3 milliards de dollars en 2010-2011 à 732,5 milliards de dollars en 2020-2021, une augmentation de 182,2 milliards de dollars en dix ans.

Par rapport à la taille de l’économie, le ratio de la dette nette au PIB (produit intérieur brut) a diminué de plus de la moitié ces dernières années, passant d’un sommet de 67,1 % à l’exercice 1995-1996 à son point le plus bas de 31,0 % en 2014-2015. Comme le montre le tableau ci-après, le ratio devrait monter légèrement pour atteindre 32,5 % en 2016-2017, avant de redescendre à 30,9 % en 2020-2021.

Il convient de souligner que le Canada affiche le ratio de la dette nette au PIB de l’ensemble des administrations publiques (ce qui englobe les administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales ainsi que le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec) le plus bas de tous les pays du G-7.

Revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers

Les revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers constituent de loin la plus grande part des revenus budgétaires, représentant en moyenne autour de 50 % du total des revenus au cours de la période de 10 exercices visée par le tableau ci-après. Au cours de cette période, ces rentrées devraient progresser plus rapidement que la croissance du PIB nominal, en raison de la croissance prévue du revenu personnel et du caractère progressif du régime d’impôt sur le revenu des particuliers (taux marginaux augmentant avec le revenu).

Par conséquent, le pourcentage des revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers par rapport au total des revenus devrait passer de 47,6 % à l’exercice 2010-2011 à 51,4 % à l’exercice 2020-2021.

Revenus tirés de l’impôt sur le revenu des sociétés

La deuxième source de revenus la plus importante pour le gouvernement fédéral est l’impôt sur le revenu des sociétés exploitant une entreprise au Canada. Depuis 2012, le taux général d’impôt sur le revenu des sociétés est de 15 % (il était de 18 % en 2010 et de 16,5 % en 2011). Aucune modification du taux n’a été annoncée au fédéral. Le taux d’impôt sur le revenu des petites entreprises, qui s’établissait à 11 % depuis de nombreuses années, a été abaissé à 10,5 % pour les années d’imposition 2016 et suivantes.

Bien qu’en termes absolus, les revenus tirés de l’impôt sur le revenu des sociétés devraient augmenter pendant la période de 10 exercices visée par le tableau ci-après, ces rentrées varient peu en pourcentage, avoisinant toujours un pourcentage de 13 % du total des revenus.

Revenus tirés de la taxe sur les produits et services (TPS)

La TPS est la troisième plus grande source de revenus fédéraux, représentant 11,5 % du total des revenus budgétaires au cours de la période considérée. En 2015-2016, les revenus tirés de la TPS devraient augmenter de 5,6 % sous l’effet de la croissance de la consommation taxable, et pendant le reste de la période de prévision, ces rentrées devraient augmenter de 3,8 % par année.

Prestations aux aînés

Les prestations aux aînés englobent les paiements au titre de la Sécurité de la vieillesse, du Supplément de revenu garanti et des allocations versées aux aînés admissibles. Selon les projections, les paiements aux aînés devraient grimper de façon plutôt spectaculaire au cours de la période de 10 exercices considérée, bondissant de 35,6 milliards de dollars en 2010-2011 à une somme estimative de 60,1 milliards de dollars en 2020-2021.

En plus d’augmenter en termes nominaux, les paiements aux aînés devraient augmenter par rapport aux charges des autres programmes. En effet, alors qu’ils représentaient 14,6 % des charges de programmes à l’exercice 2010-2011, ils devraient représenter 18,6 % de ces charges en 2020-2021. Ces données ne sont pas étonnantes, vu le vieillissement de la population canadienne, la pleine indexation des prestations aux aînés et la hausse du Supplément de revenu garanti à l’intention des aînés vivant seuls annoncée dans le budget fédéral de 2016.

Prestations pour enfants

Avant 2016, les prestations pour enfants comprenaient principalement la Prestation fiscale canadienne pour enfants et la Prestation universelle pour la garde d’enfants. À compter du 1er juillet 2016, ces programmes seront remplacés par l’Allocation canadienne pour enfants (l’«ACE»). L’ACE offre des prestations nettement plus élevées pour les familles canadiennes à faible ou moyen revenu, de sorte que le financement requis annuellement a augmenté d’environ 4 milliards de dollars comparativement aux anciens programmes.

Encore ici, la prévision financière est tributaire de l’évolution démographique canadienne, cette fois pour ce qui est de la tendance des familles à avoir moins d’enfants, puisque la charge annuelle projetée au titre des prestations pour enfants augmente légèrement pour ensuite diminuer de 1,0 milliard de dollars entre l’exercice 2017-2018 et l’exercice 2020-2021. Les prestations pour enfants baissent aussi (de 7,5 % à 6,7 %) lorsqu’elles sont exprimées en pourcentage des charges de programmes projetées au cours de la même période de quatre exercices.

Principaux transferts aux autres administrations

Les principaux transferts aux autres administrations comprennent le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, les arrangements fiscaux (la péréquation, les transferts aux territoires, un certain nombre de programmes de transfert moins imposants et l’abattement du Québec), les transferts au titre du Fonds de la taxe sur l’essence et d’autres transferts.

Ces transferts ont représenté 24,9 % du total des charges de programmes fédérales en 2014-2015 (le dernier exercice clos). Durant le reste de la période de prévision figurant dans le tableau ci-après, ces transferts devraient demeurer assez stables et représenter chaque année environ 24 % du total des charges de programmes.

Charges de fonctionnement

Les charges de fonctionnement rendent compte des coûts des activités de plus d’une centaine de ministères et d’organismes ainsi que des sociétés d’État.

Le retour du précédent gouvernement à un modeste excédent au cours de l’exercice 2014-2015 a, en partie, été réalisé en diminuant les charges de fonctionnement par la voie de réductions prévues des dépenses ministérielles dans le cadre d’une série de révisions des programmes de dépenses stratégiques et ministérielles et d’un gel du budget de fonctionnement en 2014-2015 et en 2015-2016.

Le budget fédéral de 2016 signalait que le nouveau gouvernement avait l’intention de continuer d’exercer une pression à la baisse sur les charges de fonctionnement, qui devraient diminuer, en pourcentage du total des charges de programmes, au cours de la période de prévision, pour passer de 31,2 % en 2014-2015 à 29,5 % en 2020-2021. Cela sera notamment effectué par la réallocation à des années futures des fonds de 3,7 milliards de dollars destinés aux grands projets d’immobilisations de la Défense nationale pour la période de 2015-2016 à 2020-2021.

Autres transferts

Les autres paiements de transfert gérés par les ministères du gouvernement comprennent les transferts aux gouvernements provinciaux, aux administrations municipales, aux gouvernements autochtones et aux établissements postsecondaires aux fins d’investissement dans l’infrastructure, ainsi que du financement pour l’éducation. En pourcentage du total des charges de programmes, ces paiements de transfert ont baissé constamment, représentant 17,8 % en 2010-2011 et 12,6 % en 2015-2016. Au cours des cinq prochaines années, ils devraient se situer en moyenne autour de 14 % du total des charges de programmes.

Frais de la dette publique
Comme il était mentionné dans le bulletin Questionsfiscales@EY de février 2016, le gouvernement fédéral a considérablement profité de la tendance à long terme à baisser les taux d’intérêt. Entre les exercices 2010-2011 et 2015-2016, les frais de service annuels de la dette publique sont passés de 30,9 milliards de dollars à une somme estimative de 25,7 milliards de dollars, malgré l’augmentation du montant du capital de la dette fédérale de 550,3 milliards de dollars à une somme prévue de 619,3 milliards de dollars. Exprimés en pourcentage du total des charges fédérales (somme des charges de programmes et des frais de service de la dette), les frais annuels de service de la dette passent de 11,3 % à l’exercice 2010-2011 à un pourcentage prévu de 8,7 % à l’exercice 2015-2016.

Pour ce qui est des prévisions financières pour les cinq prochains exercices, la dette fédérale devrait s’alourdir de 113,2 milliards de dollars, passant de 619,3 milliards de dollars à l’exercice 2015-2016 à 732,5 milliards de dollars à l’exercice 2020-2021. Au cours de la même période, le ministère des Finances prévoit que le taux d’intérêt moyen applicable à la dette publique augmentera, pour passer de 4,15 % à l’exercice 2015-2016 à 4,85 % à l’exercice 2020-2021, ce qui devrait ramener les frais de la dette publique annuels à un pourcentage de 9,9 % du total des charges fédérales d’ici 2020-2021.

La suite
La formulation de prévisions économiques n’est pas une science exacte. Elle se heurte à l’incertitude considérable régnant sur les marchés nationaux et internationaux, et des erreurs peuvent se produire quant à l’estimation des profils temporels de nombreuses variables indépendantes. Voilà pourquoi le gouvernement intègre habituellement une réserve pour éventualités dans ses projections afin de tenir compte des risques et de l’incertitude.

Il y a fort à parier qu’à la clôture de l’exercice 2020-2021 dans cinq ans, le total des revenus fédéraux pour cette période ne sera pas de 344,4 milliards de dollars et la dette fédérale ne s’élèvera pas précisément à 732,5 milliards de dollars. Les montants réels dépendront de la performance de l’économie canadienne et des choix effectués par le gouvernement fédéral en matière d’imposition et de dépenses.

Cela dit, il est important que tous les Canadiens comprennent d’où viennent les revenus et comment cet argent est dépensé par le gouvernement fédéral.

Canada - Excédent budgétaire