Banky jako účinný nástroj v oblasti mezinárodních sankcí

V souvislosti s válkou na Ukrajině a reakcí na ni ze strany mezinárodního společenství nabylo na mimořádném významu zajištění souladu činnosti bank s platnými mezinárodními sankcemi. Reálná každodenní a bezvýjimečná aplikovatelnost přijatých sankčních opatření je totiž klíčová z hlediska dosažení jejich zamýšlených účinků. 

Vdnešním, globalizovaném a digitálně propojeném světě hrají efektivní obchodní a finanční omezení stále významnější roli, a to i ve srovnání s tradičními vojenskými zbraněmi. Z širšího spektra mezinárodních sankcí přijatých v návaznosti na zahájení války na Ukrajině se tento článek zaměřuje na opatření přijatá na úrovni Evropské unie, k jejichž řádné realizaci přispívá bankovní sektor v České republice, a upozorňuje na některá související úskalí.

Válečné události posledních týdnů na Ukrajině způsobily, že (nejen) tuzemská bankovní komunita začala věnovat plošnou a výraznou pozornost oblasti provádění mezinárodních sankcí. Oproti opatřením za účelem předcházení legalizaci výnosů z trestné činnosti (tzv. boj proti praní špinavých peněz) tato regulace doposud představovala při řízení rizik a compliance aktivitách v bankách okrajovou oblast jen pro několik specialistů. Přestože právní úprava provádění mezinárodních sankcí je z typologického hlediska dlouhou dobu stejná, teprve opatření nyní uvalená na Rusko, Bělorusko a osoby spojené s tamními autoritářskými režimy představují pro české banky kvalitativně i kvantitativně řádově vyšší právní i reputační riziko pro případ jejich nesplnění. Aniž bychom chtěli jakkoli zlehčovat či poměřovat různé podoby terorismu a jiného porušování lidských práv, holou skutečností je, že provázanost českého a ruského trhu je mnohem hlubší, než je pravděpodobnost expozice českých bank a jejich klientů vůči například různým islamistickým teroristickým organizacím.

V současné vyhrocené geopolitické situaci a s ohledem na mezinárodní závazky České republiky navíc nelze očekávat, že by příslušné orgány veřejné moci měly tendenci jakkoli zlehčovat vážnost situace, tolerovat neplnění právních povinností v oblasti provádění mezinárodních sankcí, které v extrémním případě může napomáhat osobám zodpovědným za válečná utrpení, a ohrožovat tak bezpečnost i reputaci státu a jeho spojenců.

Právní základ

Vynutitelnost mezinárodních sankcí v České republice stojí v zásadě na dvou právních nohách.

Za prvé je to právní závazek státu v oblasti mezinárodního práva, včetně povinností plynoucích z členství v Evropské unii (EU), zajistit provedení příslušných opatření přijatých nadnárodními orgány. Těmi jsou Rada bezpečnosti Organizace spojených národů (OSN) nebo Rada EU při provádění společné unijní zahraniční a bezpečnostní politiky. S ohledem na právo veta, kterým Rusko disponuje v Radě bezpečnosti OSN, jsou z hlediska dopadů války na Ukrajině klíčová rozhodnutí přijatá a vynutitelná na úrovni EU. Česká republika má potom jednak povinnost zajistit výkon konkrétních sankcí v pozici státu jako finálního nositele příslušné povinnosti, tak v pozici svrchované autority, která prosadí a vynutí, že v souladu s uloženými sankcemi budou postupovat rovněž subjekty řídící se jejím právním řádem, včetně bank a poboček zahraničních bank na jejím území.

Evropské právo rozeznává dva právní nástroje, jimiž Rada EU společné sankce zavádí (a případně umožní výjimky za definovaných podmínek):

• rozhodnutí Rady, která jsou přímo závazná pro členské státy, a
• nařízení Rady jako právní akty s obecnou působností, jež jsou přímo závazná pro všechny subjekty v jurisdikci EU.

Za druhé, tento nadnárodní rámec doplňuje vnitrostátní právní úprava představovaná především zákonem č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sankcích“). Ten ukládá soukromým osobám povinnosti nutné k realizaci mezinárodních sankcí (např. zákazy a omezení při poskytování smluvních plnění, oznamovací povinnost, správa zajištěného majetku). Zákon dále ustavuje jako ústřední dozorový a výkonný orgán Finanční analytický úřad (FAÚ). Vedle toho rovněž Česká národní banka (ČNB) kontroluje plnění povinností podle tohoto zákona u osob podléhajících jejímu dohledu.

FAÚ může udělit za právními předpisy přísně stanovených podmínek určité výjimky ze sankčního režimu (tj. zákazu nebo omezení). Bankám a dalším povinným osobám hrozí za porušení povinností uložených zákonem o sankcích – vedle jednoznačného reputačního rizika - rovněž pokuta až do výše 4 milionů Kč, a v případě prospěchu či škody vyvolaných protiprávním jednáním přesahujících 5 milionů Kč, případně při vyvolání jiného zvlášť závažného následku, dokonce pokuta až 50 milionů Kč.

Zatímco tedy vlastní rozhodování o mezinárodních sankcích probíhá na nadnárodní úrovni, kontrola jejich dodržování, vynucování a trestání ve vztahu k právnickým a fyzickým osobám působícím v České republice je vnitrostátní pravomocí.

Geneze a povaha protiruských sankcí

Zdůrazňujeme, že sankce zaměřené na finanční služby a finančních institucí jsou jen podmnožinou širokého spektra přijatých evropských opatření, která směřují proti Rusku a Bělorusku. Dalšími jsou zejména diplomatické kroky, cestovní či pobytová omezení vůči jednotlivcům, dále embarga týkající se obchodu s komoditami a zbožím, včetně zboží dvojího užití a zbraní, restrikce v oblasti dopravy, jiné hospodářské spolupráce a vztahů anebo sankce týkající se sdělovacích prostředků.

EU vydala první skupinu sankcí vůči jednotlivcům podílejícím se na činnosti směřující proti Ukrajině v roce 2014 po ruské anexi Krymu a Sevastopolu. Spouštěčem jejich dalšího rozšíření bylo zneužití ukrajinských státních prostředků a eskalace napětí na separatistických územích na východě Ukrajiny (Doněcká a Luhanská oblast). Individuálně mířená opatření byla doplněna v témže roce prvními plošnějšími hospodářskými sankcemi.

V roce 2015 lídři EU vyjádřili „s určitou obezřetností podporu“ minské dohodě. K dalšímu zásadnímu zpřísňování sankcí tak v následujících letech nedocházelo, ale EU přistupovala k prodlužování platnosti existujících opatření, případně doplňování sankčních seznamů o další osoby. Na konci roku 2021 se omezující opatření EU v souvislosti s narušováním územní celistvosti Ukrajiny vztahovaly celkem na 185 osob a 48 subjektů a zahrnovaly též zmrazení majetku, včetně zákazu dispozice s finančními prostředky v bankách.

K bezprecedentnímu zesílení a rozšíření evropských sankcí bylo přistoupeno až po vojenské invazi Ruska podporovaného Běloruskem na Ukrajinu v únoru roku 2022. Jen v oblasti individualizovaných opatření bylo na konci března na sankčních seznamech již 877 osob a 62 subjektů, včetně prezidenta Putina a ministra zahraničí Lavrova, členů Státní dumy a Národní bezpečnostní rady Ruské federace, představitelů médií, resp. propagandy a řady významných oligarchů.

Především však byly v rámci tzv. čtyř balíčků restriktivních opatření přijaty nové a velmi silné nástroje, které při důsledné aplikaci citelně a v nebývalém rozsahu zasáhnou přímo nebo nepřímo ekonomiku a obyvatelstvo států, vůči nimž jsou namířená. Není pak daleko od pravdy tvrzení, že i bez výstřelu lze jejich pomocí protivníkovi zasadit citelné ztráty.

Mezi tato typově nová opatření spadají v oblasti finančních trhů a služeb především:

• zmrazení zahraničních aktiv (devizových rezerv) a zákaz transakcí s ruskou a běloruskou centrální bankou,
• vyloučení vybraných ruských a běloruských bank ze systému SWIFT,
• zákaz investic, úvěrování a jiné finanční pomoci směřujících do Ruska a Běloruska,
• zákaz veškerých transakcí s právnickými osobami a orgány pod kontrolou Ruské federace nebo ruské centrální banky a nakládání s jejich převoditelnými cennými papíry, nástroji peněžního trhu a kryptoaktivy, včetně souvisejících investičních služeb,
• zákaz investic do cenných papírů ruských a běloruských subjektů pod kontrolou státu a zákaz přijímání těchto cenných papírů k obchodování (kotování), do evidence či obhospodařování,
• zákaz poskytování financování a investičních služeb ve vztahu k ruským a běloruským podnikům nebo investičním nástrojům vztahujícím se ke zboží nebo komoditám ve vybraných odvětvích,
• zákaz prodeje převoditelných cenných papírů denominovaných v eurech ruským a běloruským občanům, rezidentům a firmám,
• zákaz uložený unijním centrálním depozitářům cenných papírů poskytovat služby ruským občanům, rezidentům a firmám, včetně evidování investičních nástrojů jimi emitovaných,
• zákaz dodávek euro-bankovek do Ruska a Běloruska,
• zákaz podílet se na projektech spolufinancovaných Ruským fondem přímých investic,
• zákaz poskytování veškerých ratingových služeb ruským osobám nebo subjektům,
• zákaz přijímání vkladů nad 100 000 eur od ruských a běloruských občanů, rezidentů a firem.

Sankční pravidla dále uložila úvěrovým institucím nejpozději do 27. května 2022 poskytnout příslušnému vnitrostátnímu orgánu členského státu, v němž se nacházejí (FAÚ v ČR), nebo Komisi seznam vkladů nad 100 000 eur držených ruskými subjekty (a později též těmi, kteří získali občanství nebo právo pobytu v některém členském státě prostřednictvím režimu občanství pro investory nebo režimu pobytu pro investory).

Platná opatření

Aktuálně účinná právní úprava mezinárodních sankcí vůči Rusku a Bělorusku je stále postavena na právních aktech z roku 2014, resp. 2006. Ty jsou Radou EU postupně novelizovány, potažmo z věcného hlediska rozšiřovány. Zcela novými evropskými právními předpisy jsou pouze jedno nařízení a jedno rozhodnutí Rady ze dne 23. 2. 2022 (tedy časově těsně předcházející napadení celé Ukrajiny) a vztahující se k uznání nezávislosti území Doněcké a Luhanské oblasti.

Ve dvou přiložených boxech uvádíme základní přehled aktuálně platných právních aktů EU zavádějících mezinárodní sankce v souvislosti s událostmi na Ukrajině a dotýkajících se bank.

Banky v ČR jsou proto jednak dotčeny přímo na svých obchodech s ruskými nebo běloruskými protistranami či klienty. Zároveň se však na ně vztahují další sankční opatření nepřímo, kdy musí být bdělé u financování, zajišťování nebo provádění příkazů jejich klientů a dalších smluvních partnerů, jestliže souvisí nebo by mohly souviset s transakcemi, aktivy či subjekty pod mezinárodními sankcemi. Příslušné sankční právní akty přitom zakazují všem jejich adresátům „vědomou a záměrnou“ účast na činnostech, jejichž cílem nebo důsledkem je obcházení zákazů v nich uvedených.

Problémy v praxi

Banky mají povinnost kontroly oproti sankčním seznamům prakticky implementovánu v širokém spektru procesů, ať už se jedná o kontrolu klienta, plateb, obchodů s cennými papíry, trade finance apod.

V první řadě se jedná o kontrolu potenciálního nového klienta oproti sankčním seznamům. Pod pojmem klient však nemusí být nutně jen přímý majitel účtu, ale například i disponent. V průběhu smluvního vztahu musí banka dále reagovat na změny v sankčních seznamech a vždy následně provést kontrolu na celém svém klientském portfoliu, aby zjistila, zda se osoba nově přidaná na seznam vyskytuje v jejím klientském kmeni či nikoliv. V případě fyzických osob je proces kontroly jednodušší než u právnických osob. U právnických osob podléhá screeningu nejenom právnická osoba jako taková, resp. její název a sídlo, ale také členové statutárních orgánů a významní vlastníci (společníci). U společností, ve kterých je jeden skutečný majitel, by měla být tato kontrola jednoduchá. V případě velkých globálních korporací, které mají několik úrovní vlastnické struktury, tento proces zdaleka tak jednoduchý není. Nejprve je nutné detailně rozklíčovat celou vlastnickou strukturu klienta a na ní provést kontrolu. To samozřejmě klade vysoké nároky na znalosti pracovníků bank a jejich časové kapacity.

Etablované finanční instituce pro sankční screening zpravidla využívají velmi sofistikované IT nástroje, které kontrolují parametry osoby (jedná se zpravidla o jméno, příjmení a datum narození) oproti údajům na sankčních seznamech. Tyto nástroje si finanční instituce velmi často kupují od různých poskytovatelů komerčních databází, kteří se právě na tuto oblast specializují. Ti za sebou mají desítky či stovky analytiků, kteří sbírají, aktualizují a ověřují potřebné informace.

Tyto databáze obsahují stovky, někdy i tisícovky různých seznamů. Kromě seznamu sankcionovaných osob nebo teroristů zde můžeme nalézt například politicky exponované osoby, sankcionované lodě, osoby odsouzené za drogové delikty atp. Je vždy na risk apetitu dané instituce, jaké další typy seznamů – kromě povinných - do svých kontrol zahrne. K dispozici jsou na trhu sankční seznamy takřka z celého světa.

Tyto nástroje obvykle bývají naprogramovány tak, aby hledaly shodu údajů klienta s informacemi, které jsou uvedeny na seznamu. U některých údajů musí být 100% shoda, naopak jméno může být psáno v různých variantách (např. Sergej / Sergey / Sergei), takže u něj bývá zpravidla shoda 90 až 95 %, když závisí na kvalitě informací, které jsou uvedeny v sankčním seznamu.

Banka by dále měla provádět kontrolu protistran u odesílaných i přijímaných plateb, aby neposlala ani nepřijala prostředky od sankcionovaného subjektu. Některé banky mají rovněž nastavenu kontrolu na klíčová slova v textu doprovázejícím platbu. Dokonce, i když „neklient“ vkládá prostředky na účet klienta banky, prochází touto kontrolou. V případě, že je zjištěna potenciální shoda se sankčním seznamem, je následně toto varovné zjištění prošetřováno. Když se ukáže shoda s osobou na sankčním seznamu, musí banka tento tzv. podezřelý obchod nahlásit FAÚ, který tato hlášení dále vyšetřuje. V případě, že se shoda vyloučí, platba je následně bezodkladně provedena.

I při obchodování s cennými papíry se setkáme s kontrolami stran mezinárodních sankcí. Banka musí totiž zajistit, aby neobchodovala s instrumenty, které emitoval subjekt, který se nalézá na sankčních seznamech. Zde narážíme na problém, že neexistuje žádná databáze ISINů (identifikátorů cenných papírů), a tak jsou finanční ústavy nuceny nakupovat komerční databáze, které jim umožní efektivní kontrolu.

Dalším úskalím je naplnění požadavku na zákaz přijímat vklady od ruských státních příslušníků nebo osob, firem nebo orgánů usazených v Rusku, pokud celková hodnota vkladů v úvěrové instituci přesahuje 100 000 eur. Ne všechny systémy umí hlídat okamžitý celkový majetek klienta na všech účtech a povolit jen část, která zbývá do výše určeného limitu. Navíc definice vkladu dle příslušného nařízení je poměrně komplikovaná a implementovat všechny její podmínky do bankovních systémů není vůbec jednoduchý úkol.

Závěr

Po vypuknutí války na Ukrajině se problematika souladu činnosti s právním režimem protiruských sankcí stala pro tuzemský bankovní sektor průřezově nejvýznamnějším rizikem, a to přinejmenším reputačního charakteru. Cílem článku bylo umožnit základní seznámení s touto, dosud spíše okrajovou, regulací bankovního podnikání. Nicméně, pro bližší interpretaci a aplikaci v konkrétních případech doporučujeme konzultovat poradenské firmy disponující příslušnou expertízou.

Úvěrové instituce by měly postupovat v souladu se zákonem o sankcích, včetně spolupráce s FAÚ a ČNB, a věnovat nejvyšší pozornost aktuálnímu nastavení sankcí ze strany Rady EU, zejména účinným zněním unijních nařízení č. 269/2014 ze dne 17. března 2014 a č. 833/2014 ze dne 31. července 2014.

Pečlivost přístupu bank k této problematice, stejně jako k dalším obchodům a službám poskytovaným těm, kdo jsou spojeni s mezinárodním agresorem, může významně nepřímo ovlivnit výsledek probíhajícího vojenského konfliktu. Jako v každém boji však musí počítat s tím, že západním bankovním skupinám hrozí nebo již čelí odvetným opatřením ze strany ruských a běloruských orgánů.

Uzávěrka článku byla dne 31. 03. 2022.