Green Deal: Wie die Pläne für eine EU-Grenzausgleichsabgabe aussehen

Die EU-Kommission konkretisiert ihre Pläne für das EU-Grenzausgleichssystem bei Importen. Was kommt auf die Wirtschaft zu?

Zu den zentralen Elementen des europäischen Green Deal zählt das CO₂-Grenzausgleichssystem, im Englischen „Carbon Border Adjustment Mechanism“ (CBAM) genannt. Das System soll dafür sorgen, dass hiesige Produzenten auf dem EU-Markt bzw. in den EFTA-Staaten keinen Wettbewerbsnachteil gegenüber Konkurrenten aus Drittländern erleiden, wenn Letztere keine CO₂-Zertifikate kaufen müssen. Die EU-Kommission plant, den Grenzausgleich im Rahmen einer Verordnung umzusetzen. Zunächst geht es nur um die Einfuhr bestimmter energieintensiv produzierter Waren. Für Exporte ist im vorliegenden Entwurf keine Regelung in Form einer CO₂-Kostenerstattung vorgesehen, die Wettbewerbsnachteile der EU-Hersteller auf den Weltmärkten neutralisieren könnte. Die CBAM-Pläne sind international umstritten, schlimmstenfalls drohen neue Handelsstreitigkeiten. Für die Unternehmen heißt es derweil, betroffene Waren und ihre Lieferanten in Drittländern zügig zu identifizieren und die in den Produkten enthaltenen Emissionen zu ermitteln, damit künftige Mehrkosten, Compliance-Pflichten und Anpassungen am Geschäftsmodell bzw. Lieferketten geplant werden können. 

Ein weitreichendes Warenportfolio

Der Verordnungsvorschlag bezieht sich auf eine Vielzahl von Waren der Produktkategorien Strom, Zement, Düngemittel, Eisen und Stahl sowie Aluminium. Für diese Güter soll ein Grenzausgleich anfallen, sobald sie ins Zollgebiet der Union gelangen und zur Einfuhr abgefertigt werden. Weitere Warengruppen könnten unter die Regelung fallen, u. a. diverse organische Grundchemikalien, anorganische Chemikalien und Polymere, Papier und Pappe. Die EU-Kommission behält sich im Übrigen ausdrücklich vor, das Produktspektrum auch auszuweiten, falls der Grenzausgleichsmechanismus umgangen bzw. Regelungen missbräuchlich angewandt werden. Inhaltlich soll der Grenzausgleich an das bereits bestehende System für Treibhausgasemissionszertifikate (Richtlinie 2003/87/EG) angelehnt werden, wenngleich der Erwerb von CBAM-Zertifikaten ein separates Regime darstellt. Zeitlich soll das neue System in zwei Schritten eingeführt werden: Zunächst soll es ein vereinfachtes Übergangssystem geben, das bei entsprechendem politischem Willen bereits 2023 beginnen könnte; das endgültige System des CO₂-Grenzausgleichs soll nach einer dreijährigen Übergangsphase ab 2026 anlaufen.

Berichtspflicht in der Übergangsphase

In der Übergangszeit sollen die Zollanmelder betroffener Waren quartalsweise sogenannte CBAM-Berichte abgeben. Diese Berichtspflicht umfasst Informationen zur Menge eingeführter Waren samt zugeordneter Produktionsanlage im Ursprungsland, zu den in den eingeführten Waren enthaltenen Emissionen und zu den bereits gezahlten Kosten für Treibhausgasemissionen. Unternehmen, die keinen CBAM-Bericht abgeben, sollen mit einer verhältnismäßigen und abschreckenden Strafe belegt werden. Offen ist noch, inwieweit fehlerhafte Angaben in der Berichterstattung sanktioniert werden.

Auswirkung ab 2026

Für das endgültige System soll jeder EU-Mitgliedstaat eine nationale CBAM-Behörde benennen, die Zollanmelder zertifiziert. Nur noch zugelassene Zollanmelder sollen dann die von der Verordnung betroffenen Waren einführen dürfen. Alle Unternehmen sollten prüfen, welche Vertragspartei künftig die mit dem Grenzausgleich verbundenen Pflichten erfüllen muss. Wir erwarten, dass in einigen Fällen die Einfuhrabwicklung neu organisiert werden muss, weil bestimmte Parteien nach den zukünftigen Regeln die Einfuhr nicht mehr übernehmen können oder wollen. Wer sich als zugelassener Zollanmelder qualifizieren will, muss in der EU ansässig sein und braucht eine weiße Weste, er darf insbesondere nicht gegen zoll- und steuerrechtliche Bestimmungen verstoßen haben. Auch sind hohe Bürgschaften für die erwarteten Kosten beim Erwerb von CBAM-Zertifikaten zu leisten. 

Zollanmelder

Zugelassene Zollanmelder sollen ab 2026 jeweils bis zum 31. Mai des Folgejahres eine Grenzausgleichserklärung abgeben, in der – ähnlich wie in der Übergangsphase – die in den Einfuhrwaren enthaltenen Emissionen berechnet werden. Diese sind durch vorab unterjährig erworbene CBAM-Zertifikate auszugleichen. Diverse Details sind noch zu klären. Nach aktuellem Sachstand soll es möglich sein, bis zu einem Drittel der im Vorjahr erworbenen Zertifikate an die CBAM-Behörde zurückzugeben. Darüber hinaus würden überschüssig erworbene CBAM-Zertifikate verfallen. Sofern in der EU bestimmte Industriezweige vorerst noch von der kostenfreien Zuteilung von Emissionszertifikaten profitieren, wird dies bei der Berechnung der erforderlichen CBAM-Zertifikate reduzierend berücksichtigt.

Bewertung von einfach bis komplex

Für einfache Waren sehen die Pläne vor, den Wert der Emissionen anhand einer simplen Division zu berechnen. Im Zähler sollen die der Ware zugeordneten Emissionen stehen, im Nenner die Aktivitätsrate der Waren. Letzteres soll definiert werden als die Menge der im Berichtszeitraum in der Anlage hergestellten Waren. Bei komplexen Waren soll eine modifizierte Gleichung anzuwenden sein: In dieser Formel wird im Zähler die Summe der eingebetteten Emissionen der im Produktionsprozess verbrauchten Einsatzstoffe hinzuaddiert. Diese Formel kommt zur Anwendung, wenn bei der Produktion der in die EU eingeführten Waren Material von Vorlieferanten verwendet wird.

Auch wenn die Verordnung zum zukünftigen Grenzausgleichsmechanismus noch politisch diskutiert wird, empfiehlt es sich, umgehend die Hersteller von CBAM-betroffenen Waren zu identifizieren, um Informationen zu den entsprechenden Emissionen zu erlangen. Liegen die nach EU-Standard ermittelten und durch Prüfer abgenommenen tatsächlichen Emissionswerte dem zugelassenen Anmelder bei der Einfuhr nicht vor, kann – soweit verfügbar – nach einem komplexen Regelwerk auf zuverlässige Länderkennzahlen zurückgegriffen werden, wobei gerade in diesem Bereich Details noch durch Begleitverordnungen zu ergänzen sind. Liegen die länderspezifischen Benchmarks nicht vor, sollen „Standardwerte“ angewendet werden, die sich an den 10 Prozent der emissionsträchtigsten Herstellungsanlagen in der EU zuzüglich eines Aufschlags orientieren sollen

Möglichkeiten zur Kostenreduktion

Bei der Einfuhr von Waren, die nach zollrechtlichen Regelungen als Rückwaren gelten, soll keine Grenzausgleichsabgabe anfallen. Bei Inanspruchnahme des Zollverfahrens der aktiven Veredelung zur Verarbeitung von CBAM-unterliegenden Veredelungswaren in der EU kann die Pflicht zum Erwerb von CBAM-Zertifikaten vermieden werden. Korrespondierend soll das Zollverfahren der passiven Veredelung die Möglichkeit bieten, bei der Wiedereinfuhr die Emissionen der zuvor aus der EU ausgeführten Vorprodukte gegenzurechnen. Perspektivisch ist aufgrund arbeitsteiliger Prozessketten zu erwarten, dass die Abwicklung von Zollverfahren zur Reduzierung von CBAM-Kosten in Zukunft immer häufiger unternehmensübergreifend im Industrieökosystem stattfinden wird. Auf die damit einhergehenden organisatorisch-prozessualen Herausforderungen sind nur wenige Unternehmen vorbereitet. Umso wichtiger ist es, frühzeitig zu prüfen, ob die Voraussetzungen zur Inanspruchnahme der Zollverfahren bereits erfüllt sind, und bei Bedarf zu handeln. 

Einbindung von Prüfinstanzen

Zu beachten ist, dass die Ermittlung der Emissionsdaten ab 2026 stets durch Prüfinstanzen („accredited verifier“) bestätigt werden muss. Die individuelle Ermittlung der Emissionswerte ist insbesondere dann sinnvoll, wenn bei der Herstellung (möglicherweise) weniger Emissionen anfallen, als bei Anwendung der „Benchmark-Werte“ angesetzt würden. Auch zur Bestätigung von Emissionskosten („carbon cost“), die im Ursprungsland erhoben werden und bei der Berechnung erforderlicher CBAM-Zertifikate als Minderungsbetrag geltend gemacht werden, ist die Einbindung unabhängiger Zertifizierer erforderlich. In diesem Zusammenhang verbleibt aktuell zu klären, wie sich die beim COP26 in Glasgow getroffenen Vereinbarungen zur Schaffung eines internationalen Emissionshandels (Art. 6) auf das CBAM-Konzept auswirken.

Strafen

Wer falsche Angaben macht oder die CBAM-Zertifikate nicht bis zum 31. Mai für die im Vorjahr eingeführten Waren verrechnet, muss in Zukunft mit empfindlichen Strafzahlungen rechnen. Das gilt auch, wenn zollrechtliche Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit CBAM-belegten Waren auftreten und hierdurch Einfuhrabgaben entstehen. Neben den Strafzahlungen sind die erforderlichen CBAM-Zertifikate nachzukaufen und zu verrechnen. Außerdem dürfen Verfahrensverstöße ergänzend nach nationalen bußgeld- bzw. strafrechtlichen Regelungen verfolgt werden. Im Detail kommt es bei den Sanktionsregelungen sicher noch zu Anpassungen am Rechtstext. 

Ausblick und Handlungsbedarf

Auch wenn die Regelungen zum Grenzausgleich noch in der politischen Diskussion sind und zumindest im Detail Änderungen zu erwarten sind, dürften die skizzierten Maßnahmen insgesamt umgesetzt werden. Schon die Berichtspflichten ab 2023 werden viele Unternehmen vor erhebliche Herausforderungen stellen, da Daten zu erheben, zu organisieren und in das Berichtswesen einzubringen sind. Es ist zu erwarten, dass nicht alle heutigen Importeure die Anforderungen des CBAM-Berichts erfüllen können oder wollen, sodass die Arrangements zur Einfuhr solcher Waren in die EU zu überprüfen sind. Entscheidend ist es nun, die Hersteller betroffener Waren in den Drittländern zügig zu identifizieren und die in den Produkten enthaltenen Emissionen zu berechnen. Dabei sollten modellhaft auch die verfügbaren Benchmark-Daten zu den Emissionen geprüft werden. Auf dieser Basis lässt sich die zukünftige Belastung durch die EU-Grenzausgleichsabgabe indikativ ermitteln. Es ist zu erwarten, dass die Kosten für viele Produkte in der EU (teilweise erheblich) ansteigen. Das gilt nicht nur für den Import von Waren, die der Grenzausgleichsabgabe unterliegen, sondern auch für Waren, die in der EU hergestellt werden, da auch hier umfangreiche Änderungen, u. a. in Bezug auf den Emissionshandel und die Energiebesteuerung, anstehen. Die Mehrkosten beim Einsatz fossiler Brennstoffe treibt die Transformation zu einer grünen Wirtschaft, die durch neue Technologien und großtechnisch angewandte Verfahren wettbewerbsfähig wird. 

Co-Autor: Florian S. Zawodsky