Investissement public : faire face aux enjeux des prochaines décennies

EY-Parthenon publie un livre blanc sur l’état de l’investissement public en France et présente ses pistes d’évolution pour plus d’efficience.

L’investissement public, un levier essentiel de l’action publique en Europe comme en France

Santé, transports, transition écologique, recherche & développement, éducation, etc. Nombreux sont les domaines dans lesquels un engagement fort de l’Etat est attendu par les citoyens comme par les entreprises. Cet engagement s’incarne dans les annonces récentes liées à des investissements publics, qui mobilisent des montants considérables : un plan de relance européen à 750 milliards d’euros (Md€), un plan national de relance et de résilience en France à 100 Md€, un 4^e programme d’investissement d’avenir à 20 Md€, un plan France 2030 à près de 30 Md€, etc.

Ces montants sont corrélés aux grandes ambitions que la France et l’Europe se fixent d’ici 2030 : améliorer la compétitivité de l’économie, réorienter notre tissu productif vers les besoins de demain (batteries électriques, hydrogène, etc.), ou encore favoriser notre indépendance dans des secteurs clé (santé, agroalimentaire, défense). Ils pourraient même s’avérer insuffisants pour financer l’ensemble des besoins, notamment en matière de transports, de recherche & développement et de transition écologique. D’après nos calculs, pour couvrir les besoins identifiés, il manquerait environ 60Md€ à financer, soit via l'investissement public, soit en collaboration avec des financements du secteur privé.

Plusieurs scénarios sont envisageables pour répondre à ces besoins. S’il est difficile d’imaginer augmenter le volume d’investissement – au détriment de nos finances publiques –, un recentrage de l’intervention publique sur certains secteurs pourrait être mené. Des logiques partenariales pourraient également être développées, tant à l’échelle européenne qu’avec le secteur privé pour créer un effet de levier sur les secteurs d’avenir. Certaines filières peuvent servir d’exemple, comme l’effort de transformation de notre système de transports (du TGV à la voiture électrique).

Dans tous les cas de figure, des pistes existent pour assurer une gestion plus efficiente de l’investissement public. La répartition de l’effort entre Etat, collectivités territoriales et établissements publics est une force du modèle français qui permet de toucher tous les territoires et tous les secteurs. Il en résulte toutefois des difficultés de coordination et d’allocation des deniers publics sur les projets les plus nécessaires : seul 10 à 15% de l’investissement public est directement géré par l’Etat, qui intervient aux côtés d’une multitude d’agences et de dispositifs locaux. Le modèle français est également complexe pour les porteurs de projet, qui peinent à naviguer entre les différentes opportunités proposées par des dispositifs qui se font parfois concurrence.

Quatre mesures de moyen terme à même de répondre aux enjeux de l’investissement public

Mesure n°1 : optimiser l’impact des politiques d’investissement sur les finances publiques

Il semble possible de réduire l’impact des politiques d’investissement sur les finances publiques, en jouant sur trois leviers d’action :

• La systématisation de l’étude d’options de financement alternatives pour chaque investissement public, et choisir celle qui minimise l’impact sur les finances publiques.
• L’exploitation de l’effet d’entraînement sur les investissements privés afin de minimiser le besoin en financement public.
• L’extension du recours à l’évaluation ex ante des projets d’investissement, toutes administrations et ministères confondus, et potentiellement en faire une condition au décaissement des fonds publics.
  

Mesure n°2 : envisager la politique d’investissement public de manière globale et itérative

Les différents dispositifs d’investissement public, chacun avec ses objectifs et ses spécificités, pourraient faire l’objet d’une coordination plus poussée et itérative, qui pourrait être construite via :

• La création d’une instance chargée du pilotage et de la coordination de l’ensemble de l’investissement public (dont l’investissement local) toutes administrations confondues, idéalement sur la base d’un organisme existant.
  
• L’introduction, dans les différents plans d’investissement d’une démarche de réflexion itérative prenant en compte l’impact potentiel pour le pays ainsi que les nouvelles conditions de marché.
• L’intégration de personnalités qualifiées issues du monde académique, de l’investissement privé ainsi que d’administrations étrangères au processus de conception et d’exécution des plans d’investissement.
  

Mesure n°3 : faciliter le parcours des porteurs de projets

Pour s’assurer de l’identification et de la structuration de projets pertinents, les investisseurs publics pourraient s’inscrire dans une démarche proactive, à toutes les étapes de la chaîne de valeur du plan d’investissement :

• En intégrant les porteurs de projets pressentis et leurs partenaires privés dès la phase de conception, puis à la gouvernance du plan d’investissement.
• En identifiant et en exploitant au mieux les canaux de communication les plus efficaces pour atteindre l’ensemble des porteurs de projet potentiel.
• En créant des dispositifs de soutien aux porteurs de projets (guichet unique national pour les projets importants, et dispositifs locaux pour les plus petits projets).
• En continuant à simplifier et réduire les démarches administratives liées aux investissements publics.
• En assurant des délais de traitement qui correspondent au rythme d’exécution réel des projets.

Mesure n°4 : renforcer le suivi des investissements

Enfin, le suivi des investissements pourrait être renforcé, à la fois in itinere et ex post :

• In itinere : en développant le recours à des outils de reporting automatisés et uniformisés entre administrations publiques, afin de disposer d’un suivi budgétaro-comptable exploitable en temps réel.
• Ex post : en approfondissant les démarches d’évaluation et de comparaison internationale des plans d’investissement, en les confiant à des équipes mixtes (administration-universitaires, français et étrangers). Ces logiques d’évaluations pourront intégrer les différents objectifs de l’action publique, notamment en matière de transition écologique, de cohésion des territoires, de lutte contre les inégalités, etc.