Benchmark international sur la gestion de la crise du COVID-19

Notre panel d’étude comporte 9 pays choisis pour :

• Leur niveau d’avancement dans l’épidémie à date d’élaboration du benchmark (avril 2020) : nous avons ainsi sélectionné les zones géographiques asiatiques et européennes, premières touchées – pour rappel, à date d’élaboration, l’épidémie n’avait pas encore réellement touché le continent américain ;
• La virulence de l’épidémie ou, au contraire, l’atypie d’une faible morbi-mortalité : des pays comme l’Italie et l’Espagne, et à l’inverse l’Allemagne, ne pouvaient, à notre sens, être écartés ;
• L’accessibilité et la fiabilité des données.

Au total, 4 pays asiatiques et 5 pays européens sont étudiés. Par ordre d’apparition des premiers cas :

1. Taïwan
2. Hong-Kong
3. Singapour
4. France
5. Allemagne
6. Italie
7. Royaume-Uni
8. Espagne
9. Corée du Sud

Téléchargez notre étude pour découvrir les monographiques par pays 

Les mesures prises par les Etats en réaction aux premiers cas de COVID-19 sur leur territoire ou dans les pays voisins ont rapidement mis en lumière des approches distinctes. D’un côté des mesures drastiques dans les pays asiatiques pour :

• Retarder l’entrée du virus sur le territoire : contrôle et dépistage aux frontières, mises en quarantaine ;
• Optimiser la gestion des stocks stratégiques : interdiction des exports, relance de production locale d’équipements de protection individuelle et de matériel médical, réquisitions auprès d’entreprises privées, début de distribution des stocks stratégiques sur tout le territoire ;
• Coopérer au niveau international ;
• Limiter la transmission en rendant obligatoire le port du masque. 

De l’autre côté, les pays européens ont mené des politiques de réaction plus que d’anticipation et n’ont pas pu mettre en œuvre précocement les mesures adaptées. La limitation du risque d’entrée du virus sur le territoire n’a pas fait l’objet de mesures particulières : fermeture tardive des frontières entre les pays de l’UE, simple information à l’arrivée des vols en provenance d’Asie sans mesures coercitives pour les passagers, etc. Le faible niveau des stocks stratégiques de masques a pu retarder leur distribution aux personnes les plus exposées sur le territoire (professionnels de santé libéraux, soutien aux établissements en pénurie, autres professions exposées) dans l’objectif de les préserver dans un premier temps. Malgré la coopération existante dans le cadre de l’UE, les pays européens n’ont pu prendre des décisions concertées et les mettre en œuvre de façon harmonisée : confinement total pris de manière successive en Italie puis en France, stratégie de l’immunité collective dans un premier temps au Royaume-Uni et absence de confinement strict en Allemagne.

Après la phase de montée épidémique, la phase de plateau a, de la même manière, montré des disparités dans les politiques mises en œuvre. Les pays d’Asie ont su mettre les technologies de tracking au service de la lutte contre l’épidémie, tandis que les pays européens n’ont tenté de les exploiter que lors de la phase de déconfinement. Les pays européens ont longtemps continué à gérer le manque de stocks stratégiques : les entreprises privées européennes sont venues en soutien de l’Etat de manière volontaire pour tenter de pallier certains manques, l’approvisionnement depuis les pays asiatiques s’est fait dans un marché en compétition (qualité moindre des masques produits, nécessité de contrôles douaniers) et la distribution a également généré son lot de problématiques (professions à fournir, mobilisation des points de vente, continuité). 

Les réponses apportées à la crise par les différents pays ne peuvent s’analyser qu’en considérant, à la fois, les expériences de crise sanitaire similaire (SRAS), la structuration politique, l’influence des médias, l’offre de soins existante et sa capacité de réaction et, enfin, l’acceptabilité par la population des mesures recommandées par les conseils scientifiques. En revanche, cette étude confirme l’importance de la constitution de stocks stratégiques pour aborder la gestion de crise en étant en capacité de contrôler l’entrée du virus sur le territoire et d’en limiter les chaînes de transmission. Le partage d’expérience des acteurs, tant au niveau international que national (sanitaire, sécurité intérieure, économie et budget…), constituera la clef pour tirer les enseignements de cette épidémie et construire des stratégies de réponses partagées.

Avec plus de recul, l’analyse devra être actualisée pour ces mêmes pays en intégrant les évolutions sanitaires les plus récentes, et en analysant les stratégies de dé-confinement, ainsi que les éventuels épisodes de rebond de la pandémie. De même, elle devra être élargie aux USA et aux pays d’Amérique de Sud les plus touchés, notamment le Brésil.

Enseignements principaux de la gestion du COVID-19 en France

1. Un début de propagation relativement moins rapide et une réaction plus tardive que dans d’autres pays

En France, la courbe des contaminations suit une courbe moins exponentielle que dans les pays voisins. Les premières mesures sont néanmoins prises plus tardivement : 30 jours après l’apparition du 1^er cas, et 16 jours après avoir atteint la barre des 100 premiers cas contre 12 jours en Espagne et 14 jours en Italie.

2. Un manque de préparation logistique et une forte dépendance aux importations

La pénurie d’équipements de protection devient une réalité dès le mois de mars comme le déplore entre autres la FHP dans son communiqué de presse du 22 mars 2020, alors même que quelques semaines plus tôt le ministre des Solidarités et de la Santé, Olivier Véran, annonçait des déstockages de plusieurs millions de masques chirurgicaux pour les EHPAD et les professionnels de santé de ville.

Une pénurie notamment imputable à l’érosion des stocks stratégiques de masques constitués au moment de l’épidémie de grippe H1N1 : ces stocks sont passés de 1,7 milliard de masques en 2009 (1 milliard de masques chirurgicaux et 723 millions de masques FFP2) à 150 millions de masques chirurgicaux au début de l’épidémie. Le non-renouvellement de ces stocks est dû à un changement de doctrine du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) qui depuis 2013 considère entre autres que la constitution de stocks de masques de protection des personnels de santé (notamment FFP2) est désormais à la charge des employeurs, et transfère ainsi la responsabilité de constituer ces stocks aux établissements de santé et médico-sociaux.

Afin de pallier le manque d’équipements de protection, de gel hydroalcoolique, et de respirateurs, les grandes entreprises françaises s’organisent rapidement afin de participer à l’effort national en mettant à profit leurs outils de production : l’unique producteur de respirateurs en France, Air Liquide Medical Systems collabore avec Renault, Michelin et ST Microelectronics afin d’augmenter les volumes de production tandis que LVMH reconvertit ses usines de parfum pour fournir du gel hydroalcoolique aux hôpitaux français. Mais la principale source d’approvisionnements demeure la Chine avec laquelle un véritable pont aérien est établi à partir de mi-mars.

Les hôpitaux doivent également faire face à des difficultés d’approvisionnements en médicaments, notamment en anesthésiants et en antibiotiques largement utilisés dans les services de réanimation, l’épidémie de COVID-19 ayant considérablement perturbé les chaînes d’approvisionnements de ces médicaments produits pour beaucoup à l’étranger. L’Etat a ainsi pris le contrôle de l’achat et de la distribution d’un certain nombre de molécules par décret le 27 avril 2020.

En plus de la pénurie de matériel, les critiques concernent également l’organisation de la distribution par les autorités : la FHP déplore un mode de distribution inefficace qui se base sur les GHT pour organiser sur chaque territoire la distribution de masques dans tous les établissements de santé.

3. Une mobilisation de moyens sans précédent autour du système de santé et des hôpitaux publics mais un recours insuffisant à l’offre de soins privé

Les autorités sanitaires ont dû rapidement organiser la montée en capacité d’accueil des services de réanimation initialement de 5000 lits et portées à 14 000 lits, soit un ajout de 9000 lits de réanimation en l’espace de seulement quelques semaines. Cette montée en capacité a été rendue possible par la double casquette des anesthésistes-réanimateurs et par l’apport des infirmiers spécialisés en anesthésie et des infirmiers spécialisés en salle de réveil. L’ouverture d’un hôpital de campagne à Mulhouse le 21 mars comptant 30 places de réanimation et une centaine de soignants a permis d’augmenter les capacités de réanimation en région Grand Est particulièrement affectée. L’armée est également intervenue pour transférer des patients des zones les plus touchées vers des régions relativement épargnées et a ainsi évacué par avion dès le 18 mars des patients de la région Grand Est.

A ces transports opérés par l’armée se sont ajoutés des transferts via des TGV médicalisés à partir du 26 mars[1]. Les acteurs de l’offre de soins privés ont néanmoins déploré avoir été trop peu sollicités même dans les régions les plus touchées, comme l’a exprimé le président de la FHP Lamine Gharbi dans un communiqué de presse publié le 22 mars 2020 et intitulé « COVID-19 établissements privés et praticiens libéraux : « Faites-appel à nous ! ».

4. Des capacités de dépistage déployées plus lentement que dans d’autres pays

La France a été pénalisée par un relatif retard au démarrage dans le déploiement de ses capacités de dépistage, ne réalisant que 35 000 à 85 000 tests par semaine fin mars et choisissant de ne pas dépister les formes bénignes de COVID-19. Ce retard persiste jusqu’à début mai, puisque selon les chiffres de l’OCDE du 4 mai 2020, la France réalisait 11,1 tests pour 1000 habitants, bien en-dessous de la moyenne de l’OCDE s’établissant à 27,7 tests pour 1000 habitants, ou encore au nombre de tests pratiqués en Espagne (28,9/1000 hab.), en Allemagne (30,4/1000 hab.) ou en Italie (34,9/1000 hab.).

Le gouvernement a annoncé son ambition de tester 700 000 personnes par semaine à partir du 11 mai, date de début du déconfinement, et a bien augmenté les capacités de dépistage avec notamment la mise en place de plus de 1 500 drive-tests de dépistage. Mais il apparaît pourtant difficile d’évaluer à quel point l’objectif a été atteint en l’absence de système d’information permettant de connaître de manière exhaustive le nombre de tests pratiqués dans les différents types de laboratoires (laboratoires hospitaliers, laboratoires de biologie médicale privés, laboratoires publics de recherche, laboratoires vétérinaires).

5. Un confinement généralisé suivi d’une phase de déconfinement progressif

Dès le 12 mars est annoncée la fermeture des écoles, collèges, lycées et universités. Le samedi 14 mars au soir, le Premier ministre annonce la fermeture des bars, cafés, restaurants et l’interdiction des rassemblements. Enfin le 16 mars, le Président de la République annonce la mise en place d’un confinement total à partir du 17 mars et la limitation des déplacements hors du domicile au strict nécessaire. Cette stratégie de confinement généralisé semble avoir porté ses fruits puisque la situation sanitaire s’améliore au moment où la France entame la phase de déconfinement le 11 mai : le solde de patients admis à l’hôpital pour COVID-19 est négatif depuis le 9 avril (i.e. le nombre de patients atteints du COVID-19 sortant de l’hôpital chaque jour est supérieur au nombre de patients entrant à l’hôpital pour ce même motif). Au confinement s’est ajoutée la décision de fermer les frontières françaises, mesure qui s’ajoute elle-même à la fermeture des frontières de l’espace Schengen entrée en vigueur le 17 mars.

6. Un plan de soutien à l’économie sans précédent afin de préserver l’emploi et de protéger les entreprises du risque de faillite

Les mesures de soutien à l’économie ont été prises avant même l’annonce du confinement. Le plan d’urgence pour l’économie déployé par l’Etat représente au total 5 % du PIB soit 110 milliards d’euros assortis de 315 milliards d’euros de garantis de prêts bancaires. Dès le 12 mars 2020, Emmanuel Macron annonce la mise en place d’un mécanisme exceptionnel et massif de chômage partiel pour les entreprises et la prise en charge par l’Etat de l’indemnisation des salariés contraints à rester chez eux afin de préserver l’emploi. Ce sont ainsi 12,9 millions d’employés qui ont été couverts par le chômage partiel de mars à mai 2020 en France. L’Etat se porte également garants de prêts consentis aux entreprises afin de faciliter l’accès à des liquidités pour ces dernières et de tenter de limiter les risques de faillites : 57 milliards d’euros de prêts garantis par l’Etat ont été accordés à 350 000 entreprises entre le 25 mars et début mai 2020. A ces prêts se sont ajoutés des reports de cotisations et d’impôts.

7. Une crise qui exacerbe la défiance vis-à-vis de l’exécutif et le mécontentement à l’égard des lourdeurs administratives

Parmi les sujets ayant certainement contribué à fragiliser la confiance qu’ont les Français dans leur gouvernement et leurs institutions, la gestion des stocks de masques fait office de symbole. L’érosion des stocks stratégiques de masques de protection et les lenteurs d’approvisionnements qui ont marqué le début de la crise ont sans nul doute largement contribué à détériorer la confiance dans la gestion de la crise.

8. La gestion de la crise du COVID-19 a également été l’occasion de pointer certaines lourdeurs administratives

Une enquête France Info publiée le 20 mai 2020 et intitulée « Comment la rigidité et les lenteurs de l’administration ont plombé la gestion française de la crise du COVID-19 » met notamment en lumière comment ces lenteurs ont retardé le recours aux laboratoires publics de recherche, aux laboratoires départementaux et aux laboratoires vétérinaires pour effectuer des tests de dépistage du fait d’un problème de « norme réglementaire ». Le président du syndicat de l’industrie du médicament et réactif vétérinaire (SIMV), Jean-Louis Hunault, dit avoir contacté le DGS sans succès et avoir pris plusieurs semaines à faire remonter l’information selon laquelle ses adhérents voulaient effectuer des tests.

Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS et spécialiste de la fonction publique, pointe un problème de dispersion des compétences qui explique la lenteur des décisions alors même que la situation de crise exige de la réactivité : "Les ARS s'occupent des hôpitaux, mais pas du médico-social géré par les départements ; les préfets prennent des mesures d'ordre public, mais ils n'ont pas de compétence sur les ARS ; les maires ont certes une compétence générale, mais la loi d'urgence sanitaire redonne la main à l'Etat".

9. Chronologie des principaux jalons de la gestion de crise