5 minuten leestijd 8 nov. 2019
Group of teenagers making different activities

Waarop letten bij doordecentralisatie van onderwijsvastgoed?

Door Hubert Franke

EY Nederland Associate Partner Strategy and Transactions

Analytisch. Accuraat. Kan goed met mensen omgaan en blijft kalm onder druk.

Bijdragers
5 minuten leestijd 8 nov. 2019

Een doordecentralisatie stelt een schoolbestuur in staat zelf de kwaliteit van verouderde schoolgebouwen te verbeteren. Maatwerk is geboden.

In Nederland staan ongeveer tienduizend schoolgebouwen. Daarin krijgen ruim 2,5 miljoen leerlingen les in het primair en voortgezet onderwijs. Veel van deze schoolgebouwen zijn helaas verouderd. Dat is mede een gevolg van de bekostigingssystematiek. Door een weeffout in het huisvestingsstelsel is er een prikkel dat publiek geld voor onderwijshuisvesting inefficiënt wordt ingezet. Sinds 1 januari 2015 zijn schoolbesturen in zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs verantwoordelijk voor het binnen- en buitenonderhoud van de schoolgebouwen. De gemeentes zijn op hun beurt echter verantwoordelijk voor de bekostiging van zaken als nieuwbouw en uitbreiding.

Steeds vaker hebben gemeentes en schoolbesturen de gemeenschappelijke wens om de gescheiden geldstromen voor onderwijshuisvesting efficiënter en effectiever in te zetten. Dit is onder andere mogelijk door middel van een doordecentralisatie. Daarbij speelt de gemeente de middelen die zij van het Rijk ontvangt voor de realisatie van onderwijshuisvesting door aan de schoolbesturen. Bij een doordecentralisatie draagt een gemeente de uitvoering van de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting over aan een of meerdere schoolbesturen. Wanneer zij afspraken maken om alle huisvestingstaken over te dragen, is sprake van een ‘volledige doorcentralisatie’. De wettelijke zorgplicht blijft overigens wel bij de gemeente berusten.

Ook schoolbestuur kan initiatief tot doordecentralisatie nemen

In toenemende mate krijgen schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs van hun gemeente de vraag of zij willen meewerken aan een doordecentralisatie van hun onderwijshuisvesting. Voor gemeentes is dit aantrekkelijk omdat ze meer focus kunnen leggen op andere zaken, aangezien de risico’s (van bijvoorbeeld bouw, vernieuwing of leegstand) worden verlegd naar de scholen. Overigens kunnen ook schoolbesturen zelf het initiatief nemen voor een doordecentralisatie. Bijvoorbeeld vanwege de uitdrukkelijke wens om zelf de kwaliteit van de onderwijshuisvesting te verbeteren. Dan is het van belang om de volledige verantwoordelijkheid over de huisvesting te hebben en zelf keuzes te maken over de organisatie van de huisvesting en de relatie met de kwaliteit van het onderwijs. In zo’n situatie is het schoolbestuur in staat zelf financiering af te sluiten voor investeringen in huisvesting. Dat kan via het ministerie van Financiën of via een marktpartij (zoals banken en pensioenfondsen). De schoolbesturen kunnen het beschikbare geld optimaal inzetten voor de eisen en wensen van de school, de leerlingen en de ouders.

Een goede voorbereiding is noodzakelijk

Voordat een schoolbestuur zich op verzoek of eigen initiatief waagt aan een doordecentralisatie, is het verstandig verschillende stappen te doorlopen, want elke doordecentralisatie is in feite maatwerk. Eén van de belangrijkste stappen is de analyse van de financiële haalbaarheid. Wie zorgt voor de financiering? En welke afspraken met de gemeente moeten er op papier komen? Doordecentralisatie is dikwijls een lang en intensief proces. Afweging van belangen en uitruil van standpunten tussen schoolbesturen en gemeentes zijn hordes om te nemen. 

Om grip te krijgen op de situatie, is het van belang om de financiële gevolgen van een doordecentralisatie goed in beeld te brengen. Hiervoor is een meerjarenprognose nodig die inzicht geeft in de ontwikkeling van balans, verlies en winst en kasstromen in de nieuwe situatie. Daarnaast is een financiële haalbaarheidstoets bepaald geen overbodige luxe. De uitkomsten van deze haalbaarheidstoets kunnen onderwijsinstellingen gebruiken in het onderhandelingsproces met de gemeente. Een uitkomst van de haalbaarheidstoets kan bijvoorbeeld zijn dat de financiële ratio’s onvoldoende zijn naar de normen van het ministerie van Financiën en/of de banken om leningen te kunnen verstrekken aan de onderwijsinstelling. In zo’n geval is een gemeentegarantie altijd noodzakelijk om de doordecentralisatie gerealiseerd te krijgen.

Let op mogelijk juridische consequenties…

Naast de genoemde aspecten zijn er ook hele specialistische onderdelen die uitgezocht moeten worden. Bijvoorbeeld als het gaat om de juridische en fiscale vormgeving van een doordecentralisatie. Juridisch is de keuze voor rechtspersonen relevant. Een gemeente kan met afzonderlijke schoolbesturen afspraken maken, maar het is ook mogelijk dat de taken en bevoegdheden worden overgedragen naar meerdere schoolbesturen. In dat geval is bijzondere aandacht nodig voor de vraag aan wie de overdracht plaatsvindt. Het is mogelijk hiervoor een aparte rechtspersoon in het leven te roepen, bijvoorbeeld een stichting, vereniging of coöperatie. Indien men kiest voor een aparte rechtspersoon, is het belangrijk dat duidelijk wordt vastgelegd op welke wijze de besluitvorming binnen deze rechtspersoon plaatsvindt en is het belangrijk dat schoolbesturen zich realiseren dat zij het gezamenlijk eens moeten worden over uit te voeren renovaties.

…en ook fiscaal zijn er de nodige aandachtspunten

Ook op het gebied van de fiscaliteit zijn er nogal wat onderwerpen die bij een decentralisatie om aandacht vragen. Niet in de laatste plaats omdat de Belastingdienst vanwege de grote hoeveelheid doordecentralisatie-aanvragen bezig is om landelijk beleid te formuleren.

De overdrachtsbelasting is in elke doordecentralisatie standaard een aandachtspunt. Soms wordt geschoven met juridische eigendom zodat zich daardoor een belastbaar feit voordoet. Uitgangspunt is dat 6% belasting wordt geheven over de waarde in het economisch verkeer van het betrokken vastgoed. Onder omstandigheden is echter een vrijstelling van toepassing. Zo bevat de wet, kort gezegd, een vrijstelling voor de verkrijging van scholen door onderwijsinstellingen. De (rechts)persoon bij wie zich het belastbare feit voordoet, is niet noodzakelijkerwijs iemand die zich op de genoemde vrijstelling kan beroepen. Bijvoorbeeld omdat sprake is van een samenwerkingsverband van onderwijsinstellingen, wat als zodanig geen onderwijsinstelling is. 

Naast de overdrachtsbelasting is ook de omzetbelasting een vast aandachtspunt bij doordecentralisaties. Bij onderwijsinvesteringen is in de uitgangssituatie de btw in beginsel niet aftrekbaar (de btw blijft per saldo eenmaal drukken als kostenpost). Doordecentralisatie zorgt echter voor andere afspraken tussen partijen, wat kan leiden tot een wijziging van prestaties tussen partijen en dus tot andere btw-consequenties. Hoewel er scenario’s zijn waarin sprake is van geen of een lagere btw-druk, is het niet ondenkbaar dat doordecentralisatie kan leiden tot een hogere of zelfs dubbele btw-druk. En dit is natuurlijk onwenselijk bij partijen met – nagenoeg – geen recht op btw-aftrek of compensatie.

Wat blijft is een wenkend perspectief

Hoewel er nog een lange weg te gaan is met uitdagingen op het gebied van duurzaamheid en fors gestegen bouwkosten, blijft het wenkend perspectief onveranderd: tienduizend duurzame, goede en gezonde schoolgebouwen. Waar de onderwijskwaliteit gewaarborgd is, waar de budgetruimte van de betreffende scholen of gemeentes niet nodeloos wordt belast en waar rijks- en eventuele extern gefinancierde gelden efficiënt zijn ingezet. Dat is bij uitstek een situatie waar alle stakeholders blij van worden, omdat die bijdraagt aan wat we als samenleving belangrijk vinden: kwalitatief hoogwaardig onderwijs aan nieuwe generaties in goede en gezonde schoolgebouwen.

Samenvatting

Door een weeffout in het huisvestingsstelsel wordt publiek geld voor onderwijshuisvesting inefficiënt ingezet. Veel schoolgebouwen zijn daardoor verouderd. Met behulp van doordecentralisaties kunnen onderwijsinstellingen zelf de kwaliteit van hun schoolgebouwen verbeteren. Daar komen wel de nodige aandachtspunten bij kijken.

Over dit artikel

Door Hubert Franke

EY Nederland Associate Partner Strategy and Transactions

Analytisch. Accuraat. Kan goed met mensen omgaan en blijft kalm onder druk.

Bijdragers