Thuế tối thiểu toàn cầu và các khuyến nghị cho Việt Nam

Trong sân chơi toàn cầu, mỗi quốc gia đều có sự tự chủ nhưng đều phải rất chủ động để bảo vệ quyền lợi của chính mình vì không có cách nào để đứng ngoài cuộc. 

Gần tới thời điểm áp dụng Trụ cột 2 về thuế tối thiểu toàn cầu (đầu năm 2024), nhiều quốc gia đã có những phản ứng nhanh chóng và tích cực trong việc thực thi Trụ cột này. Khi xem xét ảnh hưởng của Trụ cột 2 đến các quốc gia, cần phân biệt theo hai nhóm đối tượng: nhóm các nước đi đầu tư (xuất khẩu vốn) và nhóm các nước nhận đầu tư (nhập khẩu vốn). Việt Nam thuộc nhóm thứ hai. Trong cuộc chơi này, mỗi quốc gia đều có sự tự chủ nhưng đều phải rất chủ động để bảo vệ quyền lợi của chính mình vì không có cách nào để đứng ngoài cuộc.

Ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) mà Việt Nam cấp cho các nhà đầu tư nước ngoài luôn được coi như một trong những công cụ thu hút đầu tư hiệu quả từ trước tới nay. Song, đối với các nhà đầu tư thuộc đối tượng áp dụng của Trụ cột 2, ưu đãi về thuế TNDN sẽ không còn phát huy tác dụng như trước.

Vì vậy, với vai trò là một nước tiếp nhận đầu tư, bài toán về chính sách đặt ra cho Việt Nam tại thời điểm này cần đạt được hai mục tiêu quan trọng: (1) Chủ động giành quyền đánh thuế; và (2) Tiếp tục xây dựng môi trường đầu tư thuận lợi để đảm bảo cạnh tranh hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài.

Trên cơ sở các mục tiêu này, tôi đề xuất hai nội dung chính sau đây. Thứ nhất, Việt Nam nên luật hóa Thuế tối thiểu nội địa bổ sung đạt chuẩn (Qualified Domestic Minimum Top-up Tax –QDMTT) áp dụng đối với các doanh nghiệp bị ảnh hưởng của Trụ cột 2.  Bên cạnh đó, Việt Nam nên có các chính sách hỗ trợ đảm bảo thu hút đầu tư nước ngoài. 

I. Việt Nam nên áp dụng QDMTT

Các Quy tắc Chống Xói mòn Cơ sở Thuế Toàn cầu (Global Anti-Base Erosion – Quy tắc GloBE) bao gồm một bộ các quy tắc khác nhau áp dụng đối với các công ty có doanh thu hợp nhất trên toàn cầu hàng năm đạt mức trên 750 triệu EUR, nhằm đảm bảo mọi khoản lợi nhuận của các công ty, bất kể thu được ở quốc gia nào, đều phải chịu một khoản thuế TNDN ít nhất đạt 15%. Các quy tắc gộp thu nhập (Income Inclusion Rule –  IIR) và quy tắc thanh toán thuế thiếu (Undertaxed payment rule – UTPR) hướng tới giành quyền đánh thuế cho các quốc gia đi đầu tư, trong khi việc áp dụng thuế tối thiểu nội địa bổ sung là công cụ ưu tiên bảo vệ nguồn thu và quyền đánh thuế cho quốc gia nhận đầu tư.

Các quốc gia hoàn toàn có quyền tự chủ khi đưa ra các quy định và áp dụng thuế tối thiểu nội địa bổ sung theo những cách khác nhau. Về cơ bản có hai cách tiếp cận chính: (1) Áp dụng QDMTT, được định nghĩa bởi Quy tắc GloBE; hoặc (2) Áp dụng thuế tối thiểu nội địa bổ sung chung (15%) nhưng không thỏa mãn tiêu chuẩn QDMTT.

QDMTT có những ưu điểm gì?

Khi so sánh giữa hai cách tiếp cận này, chúng tôi thấy QDMTT có nhiều ưu điểm tốt hơn so với việc áp dụng thuế tối thiểu nội địa không đạt chuẩn.

• Nếu Việt Nam áp dụng QDMTT, thu nhập của công ty con phát sinh tại Việt Nam sẽ không phải chịu thêm bất kì khoản thuế bổ sung nào theo Quy tắc GloBE tại các quốc gia khác. Trong trường hợp áp dụng thuế bổ sung nội địa khác không đạt chuẩn, sẽ có rủi ro là thuế đã nộp ở Việt Nam có thể được ghi nhận vào thuế áp dụng điều chỉnh (Adjusted Covered Tax), nhưng vẫn phát sinh thêm thuế bổ sung (Top-Up Tax) khi áp dụng theo công thức của Quy tắc GloBE.
• Trong khi đó, QDMTT cho phép Việt Nam áp dụng một loại thuế bổ sung vừa đủ để ngăn chặn bất kỳ khoản thuế bổ sung nào phát sinh ở nước thứ ba, mà không vượt quá giới hạn đó (15%). Ví dụ: QDMTT có thể được thiết kế để chỉ áp dụng cho các công ty con của các tập đoàn đa quốc gia (MNE) thuộc phạm vi áp dụng của Quy tắc GloBE (doanh thu toàn cầu lớn hơn 750 triệu EUR). Nghĩa là, các công ty không thuộc phạm vi áp dụng của các Quy tắc GloBE sẽ không phải chịu thuế bổ sung nội địa tại Việt Nam. Hoặc QDMTT cũng có thể được thiết kế để các công ty thuộc đối tượng áp dụng của Trụ cột 2, nhưng đã hết thời gian ưu đãi và hiện đang áp dụng mức thuế suất hiệu quả trên 15%, không bị ảnh hưởng bởi quy định này. Như vậy, Chính phủ sẽ không mất đi số thuế thu được từ các đối tượng này. Như vậy, QDMTT có thể được thiết kế để chỉ tập trung vào các đối tượng thực sự bị ảnh hưởng bởi Trụ cột 2, trong khi các đối tượng khác vẫn có thể tiếp tục với các chính sách thuế hiện hành. Với chính sách thuế nâng thuế suất chung lên 15% và không đạt chuẩn, có thể sẽ khó thiết kế để phân biệt các nhóm đối tượng áp dụng.
• QDMTT có thể bao gồm khoản khấu trừ thu nhập theo hoạt động kinh tế thực chất (substance-based income exclusion – SBIE), giúp giảm số thuế bổ sung. Đây là một lợi thế của các nước nhận đầu tư nơi có các hoạt động thực chất. Trong giai đoạn chuyển tiếp 10 năm đầu, SBIE được áp dụng ở mức 8% giá trị ghi sổ của tài sản hữu hình và 10% chi phí tiền lương. Nếu Việt Nam nâng thuế suất nội địa lên 15%, đồng thời cho phép khấu trừ một tỷ lệ tương tự đối với khoản thu nhập cho hoạt động kinh tế thực chất, việc khấu trừ này cũng không tạo ra một số thuế bổ sung vừa đủ như trường hợp áp dụng QDMTT. Bởi các Quy tắc GloBE có nguyên tắc xử lý khác nhau đối với số thuế nội địa bổ sung đạt chuẩn và không đạt chuẩn.
• QDMTT cho phép kết hợp các quy định về bến cảng an toàn và sẽ được OECD hướng dẫn cụ thể. Theo các Quy tắc GloBE được đề xuất, dự kiến sẽ có một số quy định bến cảng an toàn, được thiết kế để giảm gánh nặng tuân thủ của các MNE trong một số tình huống nhất định. Ví dụ: nếu doanh thu của một MNE tại một quốc gia dưới 10 triệu EUR, và lợi nhuận dưới 1 triệu EUR, thì thuế bổ sung được coi là bằng không. Các quy định bến cảng an toàn khác  cũng được đề xuất^[1]. QDMTT cho phép việc kết hợp các quy định về bến cảng an toàn tương tự vào luật thuế bổ sung trong nước. Diễn đàn hợp tác chung OECD sẽ tiếp tục nghiên cứu để có các hướng dẫn cụ thể về vấn đề các quy định bến cảng an toàn được thiết kế và kết hợp như thế nào khi áp dụng QDMTT. Trường hợp Việt Nam áp dụng thuế tối thiểu nội địa không đạt chuẩn, Việt Nam sẽ phải tự nghiên cứu và thiết kế chính sách và rất khó để đạt được kết quả tiệm cận với chính sách chuẩn do OECD thiết kế.
• Từ góc độ của nhà đầu tư, các MNE, thuộc đối tượng điều chỉnh của Trụ cột 2, có thể kỳ vọng Việt Nam áp dụng một loại thuế bổ sung nội địa đáp ứng tiêu chuẩn QDMTT do họ phải thực hiện và tuân thủ các Quy tắc GloBE tại tất cả các vùng lãnh thổ mà họ hoạt động kinh doanh. Nếu các nước, trong đó có Việt Nam, áp dụng QDMTT, các MNE có thể thuận lợi hơn trong việc tính thuế bổ sung theo cách mà họ đã quen thực hiện, thay vì theo một cách khác. Sự thống nhất trong cách tính toán và thực hiện sẽ tiết kiệm được chi phí tuân thủ và mang lại lợi ích tối ưu cho các MNE.
• Từ góc độ của Chính phủ Việt Nam (Chính phủ), việc áp dụng QDMTT có thể đem lại những ý nghĩa quan trọng như: (1) Tạo sự thuận lợi và tiết kiệm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp, một cách thể hiện sự đồng hành cùng doanh nghiệp; (2) Thể hiện sự tiến bộ và minh bạch trong hệ thống quản lý thuế và môi trường đầu tư kinh doanh, tiệm cận các chuẩn mực quốc tế; (3) QDMTT giúp tạo sự ổn định trong hệ thống chính sách bởi nếu áp dụng thuế tối thiểu nội địa không đạt chuẩn, Chính phủ có thể phải tiếp tục sửa đổi và cập nhật trong quá trình thực thi các chính sách này, gây bất lợi cho doanh nghiệp; (4) Vẫn duy trì được các chính sách ưu đãi hiện hành áp dụng cho các doanh nghiệp không thuộc đối tượng của Trụ cột 2.

Những khó khăn và rủi ro khi áp dụng QDMTT

Thứ nhất: Việc tính toán theo QDMTT rất phức tạp. QDMTT buộc phải được thiết kế tuân theo các hướng dẫn tại Quy tắc GloBE để đảm bảo đạt chuẩn. Việc tính toán thu nhập GloBE (GloBE income) và thuế được bao gồm (Covered tax) theo đúng các quy tắc này có thể sẽ rất phức tạp. Thực tế rất nhiều quốc gia đã quyết định và đã ban hành luật áp dụng IIR, UTPR và QDMTT. Đây là một cuộc chơi lớn, trên phạm vi toàn cầu, nên không quốc gia nào có thể đứng ngoài cuộc. Các công ty tư vấn quốc tế chắc chắn đều đã xây dựng công cụ tính toán để sẵn sàng đáp ứng các yêu cầu của khách hàng và hoàn toàn có thể hỗ trợ các nhà làm chính sách của Việt Nam trong quá trình xây dựng hệ thống và công cụ phù hợp. Các MNE bị ảnh hưởng ở Việt Nam có thể không quá nhiều nên Chính phủ có thể cân nhắc một phương án quản lý tập trung đối với các đối tượng này. Theo đó, việc trang bị kiến thức và công cụ cho mục đích quản lý là hoàn toàn khả thi.

Thứ hai: QDMTT có thể đem lại rủi ro về pháp lý. Khi Việt Nam áp dụng QDMTT cho các MNE thuộc đối tượng áp dụng của Trụ cột 2, họ sẽ bắt buộc phải nộp thuế tối thiểu nội địa tại Việt Nam. Trong khi đó, Luật Đầu tư năm 2020^[2] và Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008^[3] của Việt Nam đưa ra các nguyên tắc về bảo đảm đầu tư và bảo đảm ổn định chính sách ưu đãi. Theo các nguyên tắc này, khi có sự thay đổi pháp luật, dẫn đến các ưu đãi mới kém thuận lợi hơn các chính sách cũ, nhà đầu tư được quyền áp dụng các ưu đãi có lợi hơn nếu vẫn đáp ứng các điều kiện đặt ra. Các nhà đầu tư có thể tìm cách sử dụng điều khoản này để lập luận rằng họ được miễn áp dụng những thay đổi trong chính sách thuế và có thể khiếu kiện lên các cơ quan trọng tài quốc tế. Cơ quan trọng tài quốc tế có thể xem xét quyền lợi của các nhà đầu tư nước ngoài dựa trên các quy định trong nước. Tuy nhiên, các rủi ro về pháp lý có thể sẽ không cao nếu Chính phủ có phương án kiểm soát hiệu quả. Về vấn đề này đã có nhiều khuyến nghị được đưa ra.

Phân tích của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) về QDMTT cho thấy khó khăn trong việc thu ngân sách dựa trên QDMTT có thể là các điều khoản bảo hộ đầu tư trong các thoả thuận về thuế với các MNE. Các điều khoản bảo hộ này có thể ngăn cản việc ban hành các loại thuế mới. Tuy nhiên, việc áp dụng QDMTT không làm tăng nghĩa vụ thuế toàn cầu của các MNE, vì nghĩa vụ thuế vẫn thuộc phạm vi theo IIR hoặc UTPR của quốc gia khác, vốn không bị ràng buộc bởi điều khoản bảo hộ đầu tư. Do đó, Chính phủ nên cố gắng đàm phán lại các điều khoản loại trừ QDMTT với các MNE, do đây chỉ đơn thuần là thực hiện quyền thu thuế trước các quốc gia khác.

Viện Phát triển Bền vững Quốc tế (International Institute for Sustainable Development) và Dự án Luật sư Cao cấp Quốc tế (International Senior Lawyers Project) đã công bố tài liệu hướng dẫn các quốc gia đang phát triển hiểu và thích ứng với thuế tối thuế toàn cầu với một số các đánh giá và khuyến nghị rất cụ thể^[4].

Cách tiếp cận 1: Yêu cầu người nộp thuế đơn phương tiết lộ thông tin 

Người nộp thuế được khuyến khích tự nguyện đồng ý nộp thuế ở nước nguồn và bỏ qua các điều khoản tài khóa ổn định. Nếu người đóng thuế chọn không tuân thủ những thay đổi của nội luật ở quốc gia sở tại để thích ứng với Quy tắc GloBE, họ có thể khởi kiện đến trọng tài. Mặc dù họ có thể thành công về mặt pháp lý, nhưng họ có thể thất bại trong việc chứng minh tổn thất vì người nộp thuế vẫn phải nộp thuế ở nơi khác. Thông thường, các công ty vì các lý do rất thực tế sẽ có xu hướng chọn đóng thuế cho chính phủ sở tại, nơi các hoạt động kinh doanh được tiến hành thay vì quốc gia của công ty mẹ tối cao.

OECD có thể giúp hỗ trợ các nước đang phát triển liên quan đến việc ổn định bằng cách khuyến khích mạnh mẽ các công ty tuân thủ các yêu cầu về việc đơn phương chia sẻ, và các tòa án áp dụng một cái nhìn thực tế về các tổn thất liên quan cụ thể đến Quy tắc GloBE.

Cách tiếp cận 2: Đàm phán lại các điều khoản tài khóa ổn định trong các thỏa thuận đầu tư

Một số quốc gia có thể muốn đàm phán lại các thỏa thuận đầu tư, đặc biệt nếu họ muốn thực hiện các thay đổi trong nội luật vượt khỏi hạn chế tác động của QDMTT. Ví dụ: nếu một quốc gia áp dụng một loại thuế tối thiểu nội địa khác, chẳng hạn như thuế tối thiểu chung, hoặc xóa bỏ/ sửa đổi một số chính ưu đãi thuế cụ thể, hoặc vì một thỏa thuận đầu tư liên quan đến nhiều hợp đồng và nhiều người nộp thuế có cấu trúc thuế phức tạp. Trong những trường hợp như vậy, việc sửa đổi thỏa thuận đầu tư ổn định cần sự thỏa thuận giữa quốc gia đó và các nhà đầu tư. Trong trường hợp này, không nhất thiết phải hủy bỏ toàn bộ các điều khoản ổn định mà chỉ cần sửa đổi các điều khoản mà có thể ngăn cản việc áp dụng các quy tắc mới.

Các quốc gia cũng được khuyến nghị trong tương lai nên tránh đưa các điều khoản ổn định tài khóa vào thỏa thuận đầu tư hoặc các luật trong nước làm cố định hoặc ổn định mức thuế suất hiệu quả trong nước dưới mức thuế suất tối thiểu toàn cầu và/hoặc hạn chế việc áp dụng các thay đổi các luật trong nước để đáp ứng với Quy tắc GloBE.

Như vậy, trong cuộc chơi mới mang tính toàn cầu, Chính phủ nên sẵn sàng đối mặt với những khó khăn và thách thức, đồng thời chủ động và mạnh dạn trong việc sử dụng các nguồn lực để tiếp cận và hội nhập với các tiêu chuẩn quốc tế. Các đơn vị tư vấn quốc tế luôn sẵn sàng đồng hành cùng Chính phủ. OECD cũng sẵn sàng có các hỗ trợ về kỹ thuật và khuyến nghị phù hợp với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam vì một mục tiêu chung trong việc thực hiện các quy tắc này. 

Theo thống kê không chính thức mà chúng tôi có được, hiện nay có khoảng hơn 1.000 doanh nghiệp thuộc đối tượng của Trụ cột 2, trong đó có khoảng 70 doanh nghiệp đang hoạt động có lãi và có thể bị ảnh hưởng trực tiếp. Số lượng tuy không nhiều nhưng những doanh nghiệp này là có quy mô đầu tư lớn, có tên tuổi và sức ảnh hưởng trên toàn cầu. Việc đàm phán với các nhà đầu tư là việc rất nên và rất khả thi để để thực hiện.

II. Chính phủ nên có chính sách hỗ trợ cho nhà đầu tư

Khi các công cụ ưu đãi về thuế không còn phát huy hiệu quả, Việt Nam cần có biện pháp hỗ trợ để duy trì tính cạnh tranh trong thu hút đầu tư. Các biện pháp hỗ trợ cần đạt được ba mục tiêu quan trọng: (1) Vì quyền lợi và lợi ích thực sự cho nhà đầu tư; (2) Không vi phạm các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên; (3) Tuân thủ các quy tắc của Trụ cột 2.

Một trong các nguyên tắc quan trọng của Trụ cột 2 đưa ra là các quốc gia khi thực hiện các quy tắc của Trụ cột 2 sẽ không được đưa ra các khoản lợi ích cho doanh nghiệp liên quan trực tiếp, hoặc gián tiếp đến việc thực hiện các quy tắc này. Hiểu đơn giản là việc các chính phủ hoàn lại cho doanh nghiệp các khoản lợi ích tương ứng với số thuế thu được từ việc thực thi các quy tắc này[5].

Vì vậy, để giảm bớt rủi ro vi phạm các quy tắc của Trụ cột 2, Chính phủ cần phải cân nhắc các vấn đề sau khi thiết kế chính sách hỗ trợ cho doanh nghiệp: (1) Các khoản hỗ trợ phải đảm bảo sẽ không chỉ áp dụng cho những đối tượng bị ảnh hưởng của Trụ cột 2 mà phải mở rộng ra cho các đối tượng khác; (2) Số tiền hỗ trợ không được thể hiện mối liên quan đến số thuế nộp bổ sung; (3) Các nội dung nêu trên không chỉ thể hiện rõ trong nội dung chính sách mà còn phải thể hiện rõ trong quy trình và kết quả của việc thực hiện chính sách đó.

Các phương án hỗ trợ cần được đề xuất phù hợp với quan điểm chỉ đạo về chính sách thu hút đầu tư trong từng thời kỳ. Căn cứ vào quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết 50 ngày 20 tháng 8 năm 2019 của Bộ Chính trị về Định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác đầu tư nước ngoài đến năm 2030 (Nghị quyết 50), các phương án hỗ trợ cần được đề xuất nhằm thực hiện mục tiêu thu hút đầu tư có chọn lọc, lấy chất lượng, hiệu quả, công nghệ và bảo vệ môi trường là tiêu chí đánh giá chủ yếu. Đồng thời, cần có các biện pháp hỗ trợ cho các dự án công nghệ cao, có hoạt động nghiên cứu phát triển thực hiện tại Việt Nam và có quy mô tác động lớn đến việc phát triển kinh tế xã hội, tạo việc làm cho nền kinh tế. Chính phủ cũng có thể linh hoạt điều chỉnh chính sách, thay đổi danh mục sản phẩm ưu tiên để phù hợp với điều kiện kinh tế và định hướng phát triển tại từng thời kỳ.

Về đối tượng, để phù hợp với Nghị quyết 50, Chính phủ có thể xem xét hỗ trợ cho các doanh nghiệp công nghệ cao, doanh nghiệp có quy mô lớn, sản xuất những sản phẩm được khuyến khích.

Về mục đích, các khoản hỗ trợ nên được xem xét trên nhu cầu thực tế và đề xuất cụ thể của từng doanh nghiệp để đảm bảo hỗ trợ đúng, trúng và hiệu quả. Ví dụ: có một số nhóm hỗ trợ mà Chính phủ có thể xem xét đến như: (1) Hỗ trợ trực tiếp vào các chi phí đầu tư, chi phí nghiên cứu và phát triển cũng như hỗ trợ sản xuất những sản phẩm được ưu tiên thu hút đầu tư nhằm khuyến khích hoạt động đầu tư vào tài sản cố định, hoạt động nghiên cứu phát triển; (2) Hỗ trợ chi phí đầu tư xây dựng các công trình bảo vệ môi trường, các hoạt động giảm phát thải nhằm khuyến khích các hoạt động bảo vệ môi trường; (3) Trong thời điểm kinh tế suy thoái có thể xem xét việc hỗ trợ các chi phí liên quan đến phúc lợi cho nhân viên như chi phí xây dựng ký túc xá cho công nhân, nhà trẻ, trạm y tế phục vụ cho công nhân tại các khu công nghiệp; (4) Hỗ trợ các khoản chi phí để giảm giá thành sản xuất như hỗ trợ tiền điện, tiền xe đưa đón công nhân.

Suy thoái kinh tế trên toàn cầu, cùng với các quy tắc mới về thuế tối thiểu được áp dụng có thể xem như là tác động kép đối với các doanh nghiệp. Đối tượng ảnh hưởng của Trụ cột 2 là các doanh nghiệp lớn mà Việt Nam đang muốn thu hút. Vì vậy, tại thời điểm này sự đồng hành của Chính phủ với nhà đầu tư là yếu tố đặc biệt quan trọng hơn bao giờ hết để giữ chân và thu hút “đại bàng”.

Cả hai nội dung đề xuất trên đây đều có một điểm chung rất quan trọng là sự đồng hành giữa Chính phủ với nhà đầu tư và ngược lại. Chính phủ cần có những đàm phán, trao đổi với các nhà đầu tư bị ảnh hưởng để họ tự nguyện từ bỏ việc áp dụng các điều khoản ổn định tài khóa và nộp thuế tại Việt Nam. Đồng thời cũng cần có các biện pháp hỗ trợ hiệu quả, kịp thời để đảm bảo lợi thế cạnh tranh của các doanh nghiệp khi tiếp tục hoạt động đầu tư kinh doanh tại Việt Nam.

Ghi chú dành cho độc giả:

Quan điểm trong bài báo này là của tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của tổ chức EY toàn cầu và các thành viên.