La conflictividad jurídica de los parques eólicos en Galicia previo al DOG 252/2025 de 31 de diciembre de 2025

Debate social y origen de la litigiosidad galega

Desde una perspectiva social, la expansión de la energía eólica ha generado una movilización sostenida de plataformas vecinales y organizaciones ecologistas, articulada en torno a la percepción de sobrecarga territorial, la proximidad de aerogeneradores a núcleos habitados, el impacto paisajístico, la afección a actividades tradicionales (agrarias, forestales o turísticas) y, en términos más amplios, la progresiva “industrialización” del medio rural gallego. Este rechazo social ha actuado como catalizador de una elevada litigiosidad, trasladando el conflicto desde el plano político y mediático hacia el ámbito estrictamente judicial.

En efecto, el conflicto social se ha traducido en una judicialización masiva de los proyectos eólicos, con un control particularmente intenso de la actuación administrativa por parte del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. El resultado ha sido una situación de bloqueo sin precedentes: solo en 2024 se llegó a contabilizar la paralización cautelar de al menos 62 parques eólicos, a los que se sumaron otros proyectos en distintas fases de tramitación, generando un efecto directo sobre la bancabilidad, la planificación financiera y los calendarios de inversión de los promotores.

Núcleo jurídico del conflicto: el procedimiento administrativo de impacto ambiental

Más allá del debate social y del impacto económico, el análisis de la jurisprudencia del TSXG pone de manifiesto que las anulaciones y suspensiones cautelares no se han apoyado en una oposición genérica a la energía eólica, sino en la identificación de déficits estructurales en la tramitación ambiental de los proyectos. El control judicial se ha concentrado, de forma reiterada, en tres grandes ejes:

1. Participación pública y acceso a la información ambiental, especialmente en fases tempranas del procedimiento.

2. Evaluación conjunta del proyecto y de sus efectos acumulados, incluyendo infraestructuras asociadas como líneas de evacuación, subestaciones y accesos. Concretamente:

- Evaluación insuficiente de impactos acumulados y sinérgicos, especialmente en territorios con alta densidad de parques eólicos, donde la afección no puede analizarse de manera aislada proyecto a proyecto.

- Tratamiento incompleto o artificiosamente disociado del parque y de sus infraestructuras asociadas, singularmente las líneas de evacuación, lo que impide valorar el “proyecto real” en su configuración efectiva.

3. Solidez material de la declaración de impacto ambiental (DIA), en particular en relación con Red Natura 2000, análisis de sinergias, alternativas razonables y motivación suficiente de las decisiones adoptadas. Concretamente:

- Deficiencias en el análisis de alternativas, con estudios percibidos como meramente formales, sin una justificación técnica sólida del descarte de opciones menos lesivas.

- Insuficiencia probatoria en la evaluación de afecciones a espacios Red Natura 2000, incluida la ausencia de evaluaciones adecuadas cuando resultan exigibles o la falta de concreción de las medidas preventivas y compensatorias.

- Motivación incompleta en materia de integración paisajística, cuando esta se conecta con exigencias materiales de ordenación territorial (cuencas visuales, corredores ecológicos, coherencia del modelo territorial). Este patrón explica que el paisaje haya operado en muchos casos no como un criterio aislado o estético, sino como un vehículo jurídico a través del cual se ponen de manifiesto carencias más profundas del expediente ambiental.

Para entender el momento actual del sector eólico en Galicia y, sobre todo, por qué la conflictividad jurídica no solo persiste, sino que se transforma, articulamos el análisis en tres grandes bloques, cada uno con su propio foco normativo y contencioso:

1. Cierre del debate sobre participación pública y desplazamiento del conflicto hacia la evaluación ambiental

El aval del TJUE y el cierre parcial del frente procedimental

La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 1 de agosto de 2025 supuso un punto de inflexión relevante, aunque parcial. El TJUE avaló el esquema general de tramitación seguido por la Xunta en relación con 70 parques eólicos paralizados, declarando que el Derecho de la Unión exige una participación pública efectiva y temprana, pero no obliga a reabrir el trámite de información pública tras la incorporación de informes sectoriales al expediente. En otras palabras, los informes sectoriales pueden presentarse después del periodo de información pública, ya que lo fundamental es que sean considerados durante los trámites posteriores hasta la aprobación final del proyecto eólico.

Este pronunciamiento ha tenido un efecto claro: debilita uno de los principales vectores de impugnación utilizados hasta la fecha, vinculado a la supuesta infracción del derecho de participación pública por la incorporación sucesiva de informes técnicos. Desde la perspectiva institucional y del sector, la sentencia ha sido presentada como un paso clave para recuperar seguridad jurídica y reducir el riesgo procedimental asociado a la tramitación de los proyectos.

La sentencia del TJUE de 2025 ha sido interpretada como una oportunidad para revertir parcialmente esta dinámica, pero los propios análisis coinciden en que el desbloqueo efectivo de los proyectos dependerá menos del cierre del debate procedimental y más de la capacidad de los expedientes para superar el control judicial intensivo sobre el contenido sustantivo de la DIA. Lo vemos.

Reorientación de la litigiosidad hacia el contenido sustantivo de la DIA

El cierre parcial del frente estrictamente procedimental en cuanto a la participación pública, no ha supuesto el fin de la litigiosidad, sino su reorientación hacia el contenido sustantivo de las evaluaciones ambientales, y en particular hacia la calidad, coherencia interna y completitud de la declaración de impacto ambiental (DIA).

Por tanto, en esta nueva fase, el control judicial se desplaza desde la corrección formal del procedimiento hacia la suficiencia material del juicio ambiental, examinando con mayor intensidad si la DIA identifica, analiza y pondera de forma real, y no meramente aparente, los impactos relevantes del proyecto. El examen judicial se centra, de manera especialmente exigente, en verificar que:

• la evaluación ambiental aborda de forma integrada el conjunto del proyecto y sus infraestructuras asociadas;
• se incorpora un análisis efectivo de impactos acumulados y sinérgicos, atendiendo a la realidad territorial en la que se inserta el parque;
• se examinan alternativas razonables, con una justificación técnica contrastable de la opción finalmente elegida;
• se acredita, cuando resulta exigible, la inexistencia de afecciones apreciables sobre espacios protegidos, o en su caso, la suficiencia y concreción de las medidas preventivas y compensatorias.
• La insuficiente motivación en materia de integración paisajística.

En este escenario, la DIA pasa a convertirse en el auténtico núcleo de resistencia jurídica del proyecto, de modo que cualquier déficit sustantivo en su contenido continúa siendo susceptible de provocar la anulación de la autorización, incluso cuando el procedimiento formal haya sido validado en términos generales por la jurisprudencia europea.

En este contexto, a la sentencia del TJUE se añade ahora una reforma normativa de la ley de protección del paisaje de Galicia, para aportar más objetividad a los problemas descritos sobre el alcance de la DIA, capaces de superar el estándar de control que viene aplicando la jurisprudencia autonómica y europea. En efecto la modificación de la ley pretende en nuestra opinión: (i) corregir uno de los puntos de fricción: la ponderación del paisaje, (ii) que la evaluación ambiental de impacto incorpore los efectos ambientales acumulativos de todas las instalaciones de evacuación del proyecto eólico en un único expediente administrativo. Lo vemos.

2. Modificaciones regulatorias recientes en materia de urbanismo y protección del paisaje que afectan al sector Eólico.

Paisaje, evaluación ambiental e interés público superior

La reciente ley 5/2025 de 31 de diciembre introduce una disposición adicional en la Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia con el objetivo de precisar los efectos de la declaración de interés público superior de los parques eólicos y de sus infraestructuras de evacuación.

La nueva regulación establece que la declaración de interés público superior de la planificación, construcción y explotación de los parques eólicos autonómicos debe considerarse un elemento de singular relevancia en la ponderación de los intereses concurrentes en el caso concreto. Esta ponderación se articula mediante mecanismos de seguimiento ambiental y de ponderación a través de: (i) la emisión de los correspondientes informes de impacto e integración paisajística y (ii) los procedimientos de evaluación ambiental exigibles para la autorización de los proyectos en los que deba valorarse dicha integración paisajística.

Asimismo, se dispone, con carácter general, que se otorgará prioridad a la construcción, explotación y desarrollo de los parques eólicos y sus infraestructuras de evacuación, y se prevé su compatibilidad con los objetivos de calidad paisajística de Galicia recogidos en las Directrices de paisaje de Galicia, bajo las directrices específicas previstas en la normativa sectorial.

Esta prioridad responde a una voluntad clara del legislador autonómico de reorientar el equilibrio de intereses que venía aplicándose en la práctica administrativa y judicial. El precepto no pretende excluir el paisaje del juicio ambiental, sino evitar que opere como un factor de bloqueo estructural del despliegue eólico en ausencia de afecciones ambientales cualificadas.

Desde esta perspectiva, el espíritu de la norma es reconducir el debate paisajístico desde una lógica de exclusión hacia una lógica de integración ponderada, en la que el interés público del desarrollo eólico se configura como punto de partida del análisis, y no como resultado excepcional. La presunción de compatibilidad con las Directrices de paisaje de Galicia pretende dotar de estabilidad y previsibilidad a la actuación administrativa, reduciendo la variabilidad de criterios y reforzando la motivación de los informes de integración paisajística cuando las afecciones sean asumibles conforme al marco sectorial.

Ahora bien, dicha presunción no suprime las exigencias de integración ni el deber de motivación; su eficacia queda condicionada a que los informes de impacto e integración paisajística y la evaluación ambiental incorporen de forma expresa esa ponderación reforzada y acrediten la adecuación del proyecto a las directrices pertinentes. Desde la perspectiva del control judicial, ello puede reducir el margen para que la insuficiencia de motivación estrictamente paisajística sea determinante por sí sola, pero difícilmente neutralizará impugnaciones basadas en déficits estructurales de la DIA cuando el paisaje se entrelaza con impactos acumulados y sinérgicos, alternativas, evacuación y afecciones a espacios protegidos.

Analisis ambiental de los efectos acumulativos de infraestructuras de evacuación

La nueva Ley de 5/2025 de 31 de diciembre también modifica la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental. La modificación incorpora medidas relativas a la tramitación y control de las obligaciones de los promotores, especialmente en relación con las infraestructuras de evacuación. Entre las principales novedades se incluyen:

• La autorización de las infraestructuras de evacuación debe solicitarse juntamente con la del parque eólico, salvo en supuestos de evacuación compartida, en cuyo caso puede tramitarse de forma independiente y concertada entre varios promotores.
• La caducidad de los permisos de acceso y conexión conlleva la ejecución inmediata de la garantía económica depositada, salvo cuando la caducidad se deba a un impedimento administrativo ajeno al promotor.
• Solo se admite la solicitud cuando se cumplan todos los requisitos legales y se disponga del permiso de acceso a la red. En infraestructuras compartidas, todos los promotores deben cumplir individualmente los requisitos.
• Debe aportarse documentación justificativa de la evacuación eléctrica del parque hasta el punto de conexión.
• La resolución sobre la autorización debe dictarse en el plazo de dos meses desde la recepción de la documentación completa. El plazo para solicitar la autorización de explotación es de tres años, con posibilidad de suspensión si existen procedimientos administrativos o judiciales pendientes, y posibilidad de ampliación conforme a la normativa estatal reciente.
• En evacuaciones compartidas, los promotores responden solidariamente de las obligaciones asociadas. Se prevé la designación de un interlocutor único frente a la Administración y la posibilidad de establecer requisitos específicos de gobernanza y medioambiente.
• Se contempla la posibilidad de que, atendiendo a los plazos de cumplimiento de hitos del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, la Administración autonómica, a solicitud del promotor, pueda otorgar de forma separada la autorización administrativa.

3. La apertura del frente constitucional: impugnación estatal de la regulación eólica autonómica

La Ley autonómica 5/2024 de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas introdujo con carácter general la obligatoriedad de modernizar tecnológicamente los parques eólicos que superasen los 25 años de funcionamiento. Asi obliga a que, en el plazo de 18 meses, se presente un plan de repotenciación eólica que consiste en la sustitución de aerogeneradores antiguos de menor potencia y eficiencia por otros nuevos de mayor capacidad y rendimiento.

El régimen diseñado por la norma autonómica permite siempre que la capacidad de evacuación lo hiciera posible, incrementar la potencia instalada tras la repotenciación y prórroga hasta los 30 años (cuando esa fuera la vida útil prevista en los proyectos originalmente autorizados). Asimismo, incorpora mecanismos de control administrativo destinados a verificar la viabilidad económica y técnica de la sustitución de aerogeneradores y contempla excepciones cuando las condiciones ambientales del emplazamiento desaconsejaran la reducción mínima inicialmente prevista del número de molinos.

Todas estas previsiones han quedado en suspenso como consecuencia de la decisión del Tribunal Constitucional de 29 de enero de 2026 de admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de España contra diversos preceptos de la Ley de Galicia 5/2024. La decisión afecta de forma directa al bloque normativo relativo al sector energético, y en particular a las previsiones que imponían la repotenciación obligatoria de los parques eólicos de mayor antigüedad.

En su argumentación, el Gobierno advirtió de que la obligación de repotenciar introducía una alteración sustancial del régimen de obligaciones de los operadores, con posibles consecuencias tan relevantes como la revocación de autorizaciones, y que suponía un endurecimiento desigual del marco regulatorio en función del territorio en el que se desarrollara la actividad. Se señalaba, además, la incompatibilidad práctica entre el plazo de 18 meses fijado para sustituir los aerogeneradores y los hitos exigidos para conservar los permisos de acceso y conexión a la red, así como problemas de falta de transparencia y discrecionalidad en la aplicación de los condicionantes económicos y sociales asociados a la norma.

El recurso del Gobierno fue precedido, ya en marzo de 2025, de un intento de negociación en el seno de la comisión bilateral Estado-Comunidad Autónoma, solicitada de forma insistente por el propio sector. Tanto la Asociación Empresarial Eólica (AEE) como la Asociación Eólica de Galicia (EGA) manifestaron entonces su oposición al carácter obligatorio de la repotenciación, defendiendo la conveniencia de modernizar el parque eólico, pero rechazando una imposición legal generalizada y reclamando un enfoque basado en el análisis individualizado de los proyectos y en incentivos públicos. Desde el inicio, el Ejecutivo estatal sostuvo que la medida resultaba jurídica y económicamente gravosa.

Conforme al artículo 161.2 de la Constitución, el TC decretó la suspensión automática de la vigencia y aplicación de los artículos impugnados desde la fecha de interposición del recurso, el 30 de septiembre de 2025. El Tribunal Constitucional debe decidir si mantiene o levanta la suspensión en un máximo de cinco meses.

Junto a la repotenciación obligatoria, la suspensión alcanza también a otras previsiones relevantes de la Ley 5/2024, como las facilidades de tramitación administrativa condicionadas a que los titulares de los parques vendieran al menos el 50 % de la energía producida a un precio reducido a industrias locales, o la facultad de la Administración autonómica para anticiparse al Estado en la delimitación de zonas de aceleración para nuevas instalaciones renovables.

En conjunto, se trata de instrumentos que configuraban una intervención autonómica intensa tanto sobre la estructura del parque eólico existente como sobre las condiciones económicas de explotación.

Este episodio se inserta plenamente en el escenario de conflictividad jurídica descrito. Y es que, a la intensa litigiosidad contencioso-administrativa centrada en la evaluación ambiental de los proyectos, al cierre parcial del frente procedimental tras la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 1 de agosto de 2025, y a los intentos posteriores de reordenación normativa autonómica, se añade ahora un frente constitucional de naturaleza competencial.

La suspensión acordada por el Tribunal Constitucional no cuestiona la calidad técnica de los expedientes ni el contenido de las declaraciones de impacto ambiental, pero introduce un factor adicional de inestabilidad normativa, al dejar en suspenso instrumentos clave de la política energética autonómica y reforzar la percepción de que la seguridad jurídica del sector depende ya no solo del control ambiental ordinario, sino también de la capacidad de las normas autonómicas para superar el control de constitucionalidad derivado de la delimitación de competencias Estado-Comunidad Autónoma.