安永出海洞察：揭开《加拿大投资法》的面纱

本文深入剖析了《加拿大投资法》及加拿大外国投资审查框架的演变。

简述

• 加拿大联邦工业主管部门经常审查非加拿大投资者对加拿大进行的投资。其职责是在两项目标之间维持微妙平衡：既鼓励外国资本流入，同时又确保重点企业和技术继续由加拿大主体控制。
• 非加拿大投资者在收购“加拿大企业”控制权或设立“加拿大企业”时，除须接受净收益审查和国家安全审查外，还须根据ICA履行申报义务。

净收益投资审查的目的与范围

加拿大联邦工业主管部门经常审查非加拿大投资者对加拿大进行的投资。其职责是在两项目标之间维持微妙平衡：既鼓励外国资本流入，同时又确保重点企业和技术继续由加拿大主体控制。

1984年《加拿大投资法》(Investment Canada Act, ICA) 提出时的议会辩论记录，揭示了该法产生的背景与目的，即取代20世纪70年代依据《外国投资审查法》(Foreign Investment Review Act, FIR Act) 设立的外国投资审查局 (Foreign Investment Review Agency, FIRA)。FIR Act规定，审查旨在施加条件，以确保非加拿大投资者的投资“可能为加拿大带来重大利益”；这正是今天“净收益审查”的前身¹。

约十年后，工业部长及国会议员的发言表明，政府认为FIRA要求投资者证明投资会为加拿大带来“重大利益”，对投资形成了抑制。由“重大利益”转向“净收益”，被认为是对投资者负担较轻的标准。

在众议院辩论以及当时区域发展常设委员会进行三读审议期间，国会议员还讨论了ICA第10条规定的豁免。

例如，如果加拿大企业因合并、兼并、整合或公司重组而发生控制权收购，但企业的最终控制权保持不变，则ICA不适用。同样，收购由联邦国有公司、省级国有公司或市级公司控制的加拿大企业，ICA亦不适用。

与FIR Act相比，ICA还引入了更高、更宽松的门槛。具体而言，ICA第14条规定：直接收购资产达500万加元或以上的加拿大企业，以及间接收购资产达5,000万加元或以上的加拿大企业，均须接受审查。这些门槛的运作被视为相较FIR Act的重要改进，因为后者有时甚至要求内阁批准低至1,000加元的外国投资。

加拿大国家安全审查

ICA第四部分之一“损害国家安全的投资”于2009年增设。政府采纳了2008年报告（“威尔逊报告”）的建议，即在“9·11事件后的世界”中建立明确的国家安全测试，并与美国外国投资委员会制度接轨。该美国制度自1975年起通过行政命令运作，后经修订，并由2007年《外国投资与国家安全法》确立为成文法制度。

第四部分之一的国家安全审查条款引发了担忧，即其适用范围的不确定性可能阻碍外国投资者。由于该项修正案是通过综合性预算实施法案（C-10号法案，即《2009年预算实施法》）通过，并未由工业、科学和技术常设委员会审议，而是由财政常设委员会对整部综合法案进行审查。因此，在该条款生效前，工业部长或其他立法者并未在众议院对国家安全审查条款进行实质性讨论。

加拿大国家安全审查对中国投资者的适用

加拿大创新、科学及经济发展部 (ISED) 于2026年2月发布的ICA申报情况的报告显示，尽管与2023–2024年度相比，2024–2025年度来自中华人民共和国（中国）的申报占比有所上升（共44项，由3.2%升至3.9%），但这些投资却占依据ICA第25.3条受到延长审查令的投资近68.75%（16项中的11项）。

ICA及其项下制定的《加拿大投资条例》并未将任何特定国家列为优先投资伙伴。但值得注意的是，来自美国、欧盟和英国的投资占全部申报的83.4%（共949项），却仅占第25.3条审查令的12.5%（16项中的2项）。

这些数据表明，交易受到延长审查，特别是受到ICA第25.3条项下审查，与投资者的来源国之间存在相关性。值得注意的是，自2022年以来公布的所有外国投资者剥离令，均涉及中国控制人或最终受益所有人。这些剥离令涉及私人投资者；因此，即使并非国有企业的投资者，在投资加拿大政府视为敏感的行业时，也可能受到审查。

尽管如此，没有任何外国国家的投资者豁免适用ICA的国家安全条款。这些数据仅表明，来自西方国家或与加拿大具有自由贸易关系的国家的投资者，接受延长国家安全审查的可能性较低。

在2017年6月22日获御准的ICA修正案中，立法者修订了该法关于年度报告的规定，要求披露部长根据第四部分之一行使国家安全审查权的信息，尤其是国家安全审查数据，汇总如下：

这些工业报告所载数据显示，从2009–2010财年至2024–2025财年，共发出173份第25.2条通知及105项第25.3条审查令。其中大多数审查（105项中的65项）涉及中国投资者。在最近一个报告年度，即2024–2025年度，共有30项延长国家安全审查，为历年第二高，但其中仅16项进入第25.3条审查令阶段²。

上述16项事项中，如前所述，有11项涉及中国投资者。最终结果包括4项不采取进一步行动、6项通过承诺解决、5项撤回，以及1项剥离令，而该项投资其后获准进行。

重要的是，第25.2条通知在2019年后大幅增加：从2009–2010至2018–2019报告期，仅发出28份此类通知；从2019–2020至2024–2025年度，则发出145份。数据还显示，自2009年以来，依据第25.4条作出的枢密院最终命令共27项³。

净收益：不断演变的国际贸易身份门槛

ICA最初制定时，早于1995年《马拉喀什协定》及世界贸易组织 (WTO) 的成立。ICA最初仅区分“加拿大”投资者与“非加拿大”投资者，对于来自当时已与加拿大订有贸易条约的司法管辖区（例如英国）的投资者，并未给予优惠待遇。

随着加拿大于1988年通过《加拿大—美国自由贸易协定实施法》，美国实体获得了优惠的净收益审查门槛。该法通过增设ICA第14.1条，使美国投资者以及收购由美国母公司控制的加拿大企业者，可适用高于ICA原定500万加元及5,000万加元门槛的标准，并使部分交易完全豁免净收益审查⁴。

1995年加拿大实施世界贸易组织协定的法律生效后（该法于1994年制定），上述优惠随后扩大至WTO投资者及收购由WTO成员方母公司控制的加拿大企业者。如今，几乎所有国家及单独关税区均为WTO成员，因此该措施大幅缩小了ICA净收益审查条件的适用范围。2026日历年度的WTO门槛为企业价值14.52亿加元。该WTO门槛不适用于国有企业投资者。

此后，加拿大又向其自由贸易协定 (FTA) 受益方给予更优惠的投资门槛⁵。加拿大实施《加拿大与欧盟全面经济与贸易协定》时引入了这些门槛，并在ICA下创设了“贸易协定投资者”这一新类别⁶。2026日历年度的FTA门槛为企业价值21.79亿加元。该门槛同样不适用于国有企业投资者。

国有企业投资者：2007年至2024年审查日趋严格

适用于WTO成员国国有企业投资者的专门门槛于2015年4月14日生效。2026日历年度，国有企业门槛为5.78亿加元。

威尔逊报告除讨论国家安全审查外，也涉及外国国有企业 (SOE)，并提及工业部长于2007年12月7日就ICA对国有企业适用性所作的澄清（“2007年国有企业指引”）。该指引依据ICA第38条授权工业部长发布指引或解释说明，阐明该法的适用方式而制定，将国有企业的商业导向、治理重点和承购安排列为根据该法第20条判断某项投资是否对加拿大具有净收益的关键因素：

“……部长将评估拟由属于国有企业的非加拿大投资者收购的加拿大企业，是否将继续有能力在以下方面按商业原则运营：

• 出口地点
• 加工地点
• 加拿大人参与其在加拿大及其他地区的业务
• 支持持续创新、研究与开发
• 为维持加拿大企业的全球竞争地位而进行适当水平的资本支出

该部长指引于2012年12月7日再次演变，工业部长当日发布公告（“2012年国有企业指引”）。公告澄清，虽然欢迎国有企业对加拿大企业进行非控股的少数股权投资，但外国国有企业收购加拿大油砂企业控制权的交易，仅会“在例外情况下”才获批准。这是威尔逊报告后首份关于国有企业投资净收益审查的指引。

2012年修订指引的起草者扩大了2007年指引的范围，将国有企业的定义从由外国政府“拥有或控制”的实体，扩展至由外国国家“拥有、控制或影响”的实体。他们还指出，国有企业本质上容易受外国政府影响。

与2007年指引重视“对透明度和披露的承诺”以及“按商业原则运营的能力”相比，2012年指引要求投资者证明其“坚定致力于透明和商业化运营”。

起草者进一步指出，在评估国有企业按商业原则运营的可能性时，部长将考虑“投资对加拿大生产力和工业效率的影响”。

2012年指引还明确将“遵守自由市场原则”列为审查ICA第20条所列因素时应考察的事项。就实际效果而言，2012年的修订扩大了可审查的国家影响范围，并允许对非市场行为及国有企业控制可能给加拿大带来的经济后果进行更深入调查。根据网页存档，这些指引其后已被撤销。

对外国国有企业投资的审查于2022年进一步收紧，并于2024年再次收紧。首先，2022年10月28日发布了《根据ICA审查国有企业对关键矿产外国投资的政策》（“2022年国有企业政策”）。该政策明确，外国国有企业对加拿大关键矿产企业的投资，仅会“在例外情况下”被认定为具有净收益，其措辞与2012年国有企业指引对油砂投资所采用的标准相同。

2022年国有企业政策指出，在涉及关键矿产交易时，受中国国有企业影响的投资者，甚至与国有企业有关联的私人投资者，均须接受特别审查。该政策的起草者指出：

“……国有企业对加拿大的某些投资，可能由不符合加拿大利益的非商业性要求推动。这包括被评估为与外国政府关系密切、受其影响，或可能被迫遵从外国政府法外指示的私人投资者，尤其是来自理念不同国家的政府。”

与2012年国有企业指引不同，2022年国有企业政策明确将国有企业与国家安全联系起来。该政策指出，国有企业投资者参与涉及“在加拿大关键矿产行业运营的加拿大企业……将支持部长认定有合理理由相信该投资可能损害加拿大国家安全……”。

这一立场与2021年3月24日《投资国家安全审查指引》（“2021年国家安全审查指引”）部分相呼应。该指引写道：“……国有企业对加拿大的某些投资可能由非商业性要求推动，并可能损害加拿大国家安全。”

2025年对2021年国家安全审查指引的修订进一步强调，某项投资“可能通过加强与外国经济或其任何部门的融合，而削弱加拿大的经济安全”。

继2022年国有企业政策之后，部长于2024年7月4日发布《加拿大关键矿产公司净收益审查部长声明》（“2024年关键矿产声明”）。虽然该声明并非明确针对国有企业，但部长表示，涉及“从事重大关键矿产业务的重要加拿大矿业公司”的交易，此后只有“在最为例外的情形下”才会被认定为具有净收益。这比“在例外情况下”标准更高。

酌情净收益审查或将加重国有企业投资者负担

尽管自2007年以来，部长指引不断强调应特别审慎对待国有企业投资者（或与国有企业有关联的私人投资者）的投资，但“国有企业”直到2013年的ICA修正案中才获得明确定义。

从2007年国有企业指引到2024年关键矿产声明，尽管后者并非明确针对国有企业，上述指引和政策大多被描述为适用于净收益审查，而非国家安全审查。需再次提醒，2026日历年度的国有企业门槛为5.78亿加元。

然而，C-34号法案于2024年制定但尚未生效的ICA修正案，可能使国有企业投资即使未达到适用的财务门槛，也可按酌情决定接受净收益审查。

拟议第15(2)款规定，尽管第14(3)、14.1(1)、14.1(1.1)及14.11(1)至(2)款设有限制，联邦内阁仍可对来自国有企业或由国有企业控制的实体之投资启动净收益审查，但来自贸易协定受益方的国有企业享有安全港。具体而言，经部长建议，如枢密院认定审查符合公共利益，即可审查此类投资。修正案还通过新增第25.1(1)(b.1)段，明确国家安全审查适用于国有企业收购资产，即“收购加拿大企业的任何资产” ⁷。

换言之，上述评估国有企业投资的指引原本仅拟用于超过国有企业净收益审查门槛的大型交易，但即将实施的ICA变更可能使枢密院能够要求国有企业投资者按照这些指引证明投资具有净收益，即使交易未达到国有企业门槛。

尽管有关ICA修正案的条例草案原定于2026年6月底前发布，并开放60天公众意见期，但截至目前尚未发布。不过，加拿大自然资源部已于2026年6月29日至8月14日期间就更新《加拿大关键矿产战略》征求公众意见。

申报

除净收益审查和国家安全审查外，非加拿大投资者收购“加拿大企业”控制权或设立“加拿大企业”的投资交易，还须根据ICA进行申报⁸。

即使收购低于适用的净收益审查门槛，通常仍须申报。

根据C-34号法案于2024年制定但尚未生效的ICA修正案，部长很快将获得更精简的权力，可向法院申请命令，对未提交申报或净收益审查申请的实体处以每日最高50,000加元的罚款。

原先，部长在申请此类法院命令前，须先向投资者发出要求。根据拟议对第40(a)段的修正，部长现在将可选择在发出要求前先向法院提出申请。

促进投资的措施

加拿大投资署 (Invest in Canada Hub, IIC Hub) 于2017年依据议会立法设立，其核心职责是吸引外国直接投资。加拿大投资署现任主席（曾任加拿大驻中华人民共和国大使）于2026年8月31日获任命。截至撰写本文时，加拿大投资署董事会除现任主席及即将卸任的主席（以董事身份留任）外，其余席位均为空缺。预计加拿大投资署的进一步调整将与加拿大其他招商引资重点同步推进，或在其基础上展开，包括拟于2026年9月14日至15日举行的加拿大投资峰会、重大项目办公室的举措，以及更广泛而言《建设加拿大法》项下的措施。

这些措施出台之际，加拿大与中国的贸易和投资关系也在进行更广泛的重新校准。特别是，卡尼总理在2026年1月16日访问北京期间宣布的“新战略伙伴关系”，邀请中国投资加拿大的能源、清洁能源和技术、农业食品及其他领域⁹。

此后双方开展了一系列高层接触：财政部长商鹏飞于2026年3月和4月访问中国，以推进经贸和金融关系；国际贸易部长Maninder Sidhu于2026年4月前往海口和广州，推广加拿大出口和投资机会；工业部长乔美兰于2026年6月访问上海，展开为期四天的中国行程，包括与电动汽车制造商会面，并到访常州、无锡和北京。

总体而言，尽管ICA审查工具得到强化，但加拿大政府近期促进投资的措施仍显示出主动吸引外国投资的取向。在快速演变的世界环境中，这一取向继续维持ICA及其前身FIRA一贯体现的同一项微妙平衡。