Hoe een gemeentefusie kan leiden tot een betere lokale bestuurskracht

Aan de hand van evidence-based consultancy bracht EY de meerwaarde van een gemeentefusie in kaart voor Tongeren en Borgloon.

Botst uw gemeente soms op de grenzen van haar administratieve capaciteit? Overstijgen de bestuurlijke uitdagingen die aangepakt moeten worden soms de schaal en de financiële, fiscale en administratieve capaciteit van uw lokaal bestuur? Ad hoc samenwerking biedt in sommige gevallen een tijdelijke oplossing voor dit probleem, maar mogelijk leidt enkel een structurele versterking van bestuurlijke capaciteit en lokale schaal door een gemeentefusie tot duurzame verbetering van de lokale bestuurskracht. Hoe maak je als lokale bestuurder zo een ingrijpende beslissing?

EY ondersteunde Tongeren en Borgloon aan de hand van evidence-based consultancy om een antwoord te bieden op de vraag of en hoe een gemeentefusie een meerwaarde voor beide besturen zou kunnen betekenen.

Bestuurskracht en praktijklessen als handvat

De ambitie om lokale bestuurskracht te versterken kwam sinds het ‘Witboek Interne Staatshervorming (2011)’ opnieuw op de agenda, en is vandaag een belangrijke drijfveer voor gemeentefusies in Vlaanderen. Bestuurskracht is de verhouding tussen de capaciteit en de opdracht van een lokaal bestuur, of de mate waarin de capaciteit van een gemeente in balans is met de opdrachten waar die specifieke gemeente voor staat. Een lokaal bestuur dat haar bestuurskracht wenst te vergroten moet met andere woorden zowel rekening houden met de omvang van haar opdracht als met de omvang van haar beschikbare capaciteit. 

In opdracht van de Vlaamse regering ontwikkelde het ‘Steunpunt Bestuurlijke Organisatie’ (een wetenschappelijk consortium van bestuurskundigen aan de Universiteiten van Antwerpen, Leuven, Gent en Hasselt) in 2015 een indicatorenset om de bestuurskracht van Vlaamse lokale besturen in kaart te brengen. Het Agentschap Binnenlands Bestuur en de Studiedienst van de Vlaamse Regering brachten in 2017 de lokale bestuurskracht in kaart aan de hand van deze indicatoren in een bestuurskrachtmonitor.

Aan de hand van data die beschikbaar wordt gesteld door het Agentschap Binnenlands Bestuur van de Vlaamse overheid (BBC-rapportage, gemeente – en stadsmonitor, financieel profiel van lokale besturen) maakte het EY-team een analyse van de meerwaarde die een gemeentefusie tussen Tongeren en Borgloon zou bieden voor elk van de 62 indicatoren waaruit de bestuurskrachtmonitor opgebouwd is. 

Een indicatorenset vertelt echter niet het volledige ‘bestuurskrachtverhaal’. En ‘bestuurskracht’ is natuurlijk ook maar één reden om een eventuele fusie te overwegen. Daarom bracht het EY-team ook lessen samen uit bestuurskundig onderzoek over de ervaringen van fusiebesturen die in 2019 fusioneerden. Daaruit bleek onder meer dat de in 2019 gefuseerde gemeenten sterk bouwden op de complementaire eigenheid en gelijkwaardigheid van de fusiepartners, eerder dan de gelijkwaardigheid van de partners te benadrukken. Bovendien kwam naar voor dat de meerderheid van de gefuseerde gemeenten de nadruk legde op de mogelijkheid om door schaalvergroting de dienstverlening, efficiëntie, professionaliteit en slagkracht van het bestuur te kunnen vergroten.

Aandachtspunten die naar voren komen uit deze lessen zijn onder meer dat fusies concrete financiële voordelen opleveren, maar dat er nog een politiek antwoord gevonden moet worden op de vraag hoe deze voordelen ingezet moeten worden. Wil men een belastingverlaging? Gaat men voor extra investering in dienstverlening of infrastructuur? Of creëert men financiële ruimte voor nieuw beleid?

Opportuniteiten

De vaststellingen die EY samenbracht vormden het kader voor evidence-based reflectie en discussie over de wenselijkheid van een gemeentefusie tussen Tongeren en Borgloon die gevoerd werd in de projectstuurgroep, de colleges van Burgemeester en Schepenen en de managementteams van beide besturen. Zo biedt een fusie voor Tongeren én Borgloon verschillende opportuniteiten:

• Unieke mogelijkheid om fiscale druk te verlagen, fiscaal beleid te optimaliseren en terzelfdertijd de lokale overheidsfinanciën en -schuld structureel te verbeteren.
• Grotere investeringscapaciteit en meer knowhow om investeringen te beheren en te realiseren.
• Versterking bestuurskracht door meer middelen, mensen en (aantrekkingskracht voor) competenties en capaciteit om beleid te vormen en uit te voeren.
• Efficiëntie- en synergiewinsten op vlak van personeel, organisatie en dienstverlening.
• Schaalvergroting biedt opportuniteit voor synergiën rond gedeelde sterktes (cultuur en toerisme), alsook rond gedeelde uitdagingen (socio-economisch en demografisch).
• Versterking positie als regionale centrumstad en positie t.o.v. (bovenlokale) actoren.
  
  

Verdere aanpak en aandachtspunten

Natuurlijk zijn er ook risico’s en aandachtspunten die centraal moeten komen in de volgende stappen. Tongeren en Borgloon staan nu aan de start van een gezamenlijk intensief traject waarin ze een samenvoeging moeten organiseren van 2 steden met maar liefst 30 dorpskernen die elk hun culturele eigenheden hebben, van twee administratieve organisaties met hun eigen processen, systemen, mensen en culturen, van twee gelijkwaardige maar verschillende lokale democratieën met hun eigen invloedrijke stemmen en beleidsuitdagingen.

Hierbij zal het erg belangrijk zijn om de samenvoeging op al deze vlakken niet enkel tot een goed eind te brengen, maar dat ook te doen op een manier die vertrouwen tussen de burgers, besturen en de politieke vertegenwoordigers van Borgloon en Tongeren tot stand brengt en gaandeweg stelselmatig versterkt. Natuurlijk staat EY als partner klaar om ook daarbij de nodige ondersteuning te voorzien.