Как правительство, борющееся с долгами, движется к светлому будущему

"Было очевидно, что Пуэрто-Рико находится в тяжелом финансовом положении", - говорит Дэвид Скил (David Skeel), председатель Наблюдательного совета, назначенного для того, чтобы помочь Содружеству вернуться на путь истинный. "Это была не просто одна область... У нее было слишком много долгов. Правительство было слишком большим. Правительство было неэффективным, и было очевидно, что все, все до единого, должны были пожертвовать собой, чтобы вернуть все на круги своя".

К тому времени, когда Содружество Пуэрто-Рико подало заявление о банкротстве в 2017 году, остров испытывал трудности, связанные со сложной сетью долгов на сумму 70 миллиардов долларов США, выпущенных более чем десятком государственных организаций, и практически не имел средств, выделенных на финансирование пенсионных обязательств на сумму 55 миллиардов долларов США.

Сочетание сложных факторов на протяжении многих десятилетий - изменения в федеральном налоговом кодексе, международные торговые соглашения, мировой финансовый кризис и потеря финансовой конкурентоспособности Пуэрто-Рико в важнейших отраслях - снизило перспективы экономического роста острова и привело к структурным недостаткам, которые переросли в фискальный и экономический кризис.

Постоянный дефицит и непосильное заимствование оставили правительство Пуэрто-Рико без достаточных средств для выплаты долгов, выполнения пенсионных обязательств перед государственными служащими и адекватного финансирования важнейших государственных услуг. К 2017 году государственные денежные средства сократились до 15 миллионов долларов США на острове с консолидированным бюджетом в 28 миллиардов долларов США и 3,3 миллионами жителей.

Ограниченность наличности в кассе также создала кризис, который заставил правительство заморозить зарплаты государственных служащих, повысить налоги, недофинансировать пенсионные системы, сократить поставки и другие расходы для школ и больниц, а также отложить обслуживание систем энерго- и водоснабжения.

Финансовые трудности также вызвали самую большую волну эмиграции в истории Пуэрто-Рико, когда жители покидали остров в поисках лучших возможностей. К 2016 году население Пуэрто-Рико сократилось более чем на 10%, что стало одним из самых больших сокращений населения среди штатов, территорий или муниципалитетов США за последние 100 лет.

Еще более усложняя ситуацию, Пуэрто-Рико не имела всеобъемлющей правовой базы для реструктуризации своих долгов и связывания несогласных сторон в случае неисполнения обязательств по выплатам. Без федеральных действий исход дела ожидался сложным, беспорядочным, спорным и затяжным - как среди конкурирующих групп кредиторов, так и против Содружества.

В результате летом 2016 года Конгресс США провел переговоры и принял федеральное законодательство: Закон о надзоре, управлении и экономической стабильности Пуэрто-Рико (PROMESA). Этот закон учредил Совет по финансовому надзору и управлению, комплексный процесс реструктуризации долга Пуэрто-Рико и ускоренные процедуры утверждения важнейших инфраструктурных проектов. Вскоре после этого, в мае 2017 года, Пуэрто-Рико подала заявление о защите от банкротства в соответствии с разделом III нового закона.

"Реструктуризация государственного долга регулируется в гораздо меньшей степени", - говорит Натали Яреско, исполнительный директор Надзорного совета. "Это не в зале суда. И вот мы столкнулись с огромной задачей, в которой участвовало так много различных эмитентов, с таким количеством различных элементов требований в рамках плана".

Долгий путь к реструктуризации

С самого начала любой успешный план финансовой реструктуризации потребует соблюдения баланса между юридическими обязательствами перед многочисленными кредиторами острова и здоровьем, безопасностью и финансовым благополучием семей, живущих и работающих в Пуэрто-Рико.

Потребуются вдумчивые и длительные переговоры, а также значительный опыт в области реструктуризации, трудовой, пенсионной и фискальной политики, чтобы разработать действенный план реструктуризации, который получил бы поддержку большинства заинтересованных сторон и был бы признан осуществимым федеральным судьей США, контролирующим процесс банкротства.

"Это не просто группа кредиторов, или две группы кредиторов, или три группы кредиторов", - говорит Яреско. "Это также обсуждения, которые мы проводили с другими заинтересованными сторонами, включая профсоюзы, пенсионеров, необеспеченных кредиторов, поскольку нам нужно было, чтобы они участвовали в этом процессе".

Начиная с 2017 года, Наблюдательный совет вел переговоры об одной из крупнейших реструктуризаций в истории рынка муниципальных облигаций. Совет из семи членов, назначенный Президентом США, работал вместе с представителями федеральных и местных органов власти и квалифицированными консультантами, включая EY, над разработкой комплексного плана реструктуризации, который создаст необходимую основу для экономического роста и восстановит возможности для жителей Пуэрто-Рико.

Несмотря на огромные трудности, команда EY помогла своему клиенту, Надзорному совету и другим консультантам Надзорного совета справиться с беспрецедентными, сложными и временами жаркими переговорами о реструктуризации. В их число входили многочисленные финансовые кредиторы с конкурирующими интересами, включая трудовые организации, пенсионеров, необеспеченных кредиторов, десятки правительственных агентств и учреждений, а также чиновников федеральных и местных органов власти.

"Это то, что выходит за рамки реструктуризации баланса, - говорит Гаурав Малхотра, руководитель отдела реструктуризации EY в Америке & EY US. "Пуэрто-Рико нужен был план по сокращению долгов до приемлемого уровня, обеспечению адекватных инвестиций в людей и ресурсы, необходимые экономике, и созданию жизнеспособного пути для экономического роста, возможностей и надежды. Речь шла о создании сбалансированного подхода, на который пуэрториканцы могли бы положиться, и о будущем, которого они могли бы ожидать".

Начиная с 2017 года, команда EY-Parthenon Government & по оказанию услуг в области стратегии реструктуризации государственного сектора, возглавляемая Малхотрой, Адамом Чепеником и Хуаном Сантамброгио, работала с Надзорным советом и другими советниками Надзорного совета на самых ранних этапах переговоров и планирования по урегулированию самой сложной реструктуризации государственного долга в истории рынка муниципальных облигаций США.

Несколько стратегических приоритетов определяли то, как Наблюдательный совет подошел к процессу реструктуризации, включая:

• Создание долгосрочного плана, рассчитанного на 30 лет.
• Важность влияния реструктуризации государственного сектора на человека
• Создание условий для долгосрочного экономического роста
• Инвестиции в здоровье, безопасность и образование жителей
• Защитные меры, призванные сделать правительство и его финансы более устойчивыми к будущим потрясениям

Учитывая многогранный опыт, необходимый для решения этих приоритетных задач, команда EY быстро собрала широкую, многодисциплинарную и многоязычную команду профессионалов из разных уголков фирмы и всего мира, чтобы проконсультировать Наблюдательный совет по наилучшей стратегии решения многочисленных задач, стоящих перед островом. В команду вошли специалисты EY в области пенсионного обеспечения, актуарного анализа, экономического прогнозирования, политики в области образования, государственного бюджетирования, судебной бухгалтерии, международного налогообложения, государственной политики, ликвидации последствий стихийных бедствий, инфраструктуры и человеческих ресурсов.

Надзорный совет, работая со своими консультантами, включая EY, начал с разработки и сертификации многолетнего финансового плана. Среди прочего, этот план предусматривал амбициозный набор фискальных и структурных реформ, адекватное финансирование пенсий и прогнозируемый уровень профицита, доступный для переговоров с кредиторами.

Завершив работу над проектом финансового плана, команда работала над повышением прозрачности исторически непрозрачного процесса составления годового бюджета и выявила денежные ресурсы правительства, скопившиеся на более чем 2 000 банковских счетах. Эти усилия позволили Надзорному совету получить достаточные данные для того, чтобы направить расходы и инвестиции в те области, которые больше всего в них нуждаются, и понять объем денежных ресурсов, имеющихся в распоряжении правительства. Эти данные также легли в основу последующих переговоров о долге.

Разрушительные последствия ураганов-близнецов Ирма и Мария, обрушившихся на остров в сентябре 2017 года, землетрясения 2019-2020 годов и вспышка пандемии COVID-19 потребовали многократного пересмотра первоначальных прогнозов. Работая сообща, Наблюдательный совет и его консультанты, включая EY и фискальные органы Пуэрто-Рико - Министерство финансов, Офис управления и бюджета, Фискальное агентство и Финансовый консультативный орган, - а также многие другие заинтересованные стороны, обновили многолетние финансовые планы, чтобы они лучше отражали реальность и новую информацию.

Ориентация инвестиций на долгосрочную стоимость

Успех плана зависит от прозрачности финансовых показателей всех правительственных функций и агентств, чтобы факты были ясны и сделка могла быть успешно достигнута. Команды EY консультировали Наблюдательный совет по вопросам разработки многих важнейших элементов плана реструктуризации. Они предложили рекомендации по проведению множества реформ, направленных на повышение финансовой прозрачности, улучшение экологического, социального и управленческого менеджмента (ESG) и поддержание устойчивого результата для правительства и народа Пуэрто-Рико.

"Восстановление структурного баланса и роста потребовало от Надзорного совета интеграции всех элементов предложенного плана реформ, включая финансовые и денежные прогнозы, влияние фискальных и структурных реформ, условия реструктуризации долга, и, что самое важное, выявление и минимизацию любого ущерба для будущего жителей Пуэрто-Рико", - говорит Адам Чепеник, директор EY-Parthenon Government & по оказанию услуг в области стратегии реструктуризации государственного сектора, Ernst & Young LLP.

Также требовалось провести множество оперативных реформ на уровне агентств, чтобы обеспечить прозрачность и доверие к тому, что предложенные изменения будут приняты. Например, до принятия плана реструктуризации бюджетные расходы включали в себя широкое использование ассигнований предыдущего года для финансирования новых расходов, даже когда денежные средства для финансирования этих расходов отсутствовали. Надзорный совет тесно сотрудничал со своими сотрудниками и консультантами, включая EY, чтобы повысить прозрачность бюджетного процесса и укрепить бюджетный контроль.

Команды EY также помогли проконсультировать Совет по надзору и несколько государственных учреждений по вопросам улучшения стратегического предоставления услуг. Например, Совет по надзору и команды EY совместно с руководством Департамента образования Пуэрто-Рико разработали стратегический план преобразований, который позволит улучшить результаты обучения, упорядочить закупки и снабжение, увеличить капитальные вложения и повысить оплату труда педагогов системы.

Аналогичным образом, Наблюдательный совет при поддержке групп EY тесно сотрудничал с руководством Департамента экономического развития Пуэрто-Рико, чтобы рекомендовать улучшения в административной структуре правил налогового стимулирования на острове. Совет по надзору и команды EY также провели каталогизацию и инвентаризацию тысяч объектов недвижимости и земельных владений для более чем 20 государственных учреждений. Это позволило получить полное представление о критически важных активах, которые правительство могло бы держать, развивать и, при желании, реализовывать. Ранее правительство Пуэрто-Рико не имело стратегического взгляда на государственную недвижимость и земельные владения.

"Фискальный контроль и усовершенствованный бюджетный процесс теперь содержат уровень детализации и прозрачности, чтобы ясно показать налогоплательщикам, как правительство тратит их деньги, а также средства контроля, позволяющие избежать финансовой нестабильности и дефицита, с которыми Пуэрто-Рико сталкивалась ранее", - говорит Чепеник. По мере реализации плана реструктуризации команды EY продолжают управлять долгосрочным прогнозированием расходов и отслеживать приоритеты расходов и инвестиций, чтобы помочь сохранить план на должном уровне.

Преобразование пенсионной системы

Команды EY также активно консультировали Наблюдательный совет по вопросам, связанным с пенсионным обеспечением. Эти усилия включали в себя актуарное прогнозирование, предложения по пенсионной реформе и, что особенно важно, создание инновационного пенсионного резервного фонда для обеспечения адекватного финансирования пенсий в будущем. По прогнозам, новый пенсионный резервный фонд будет финансироваться за счет государственных взносов в размере $10,3 млрд. в течение следующих 10 лет.