Evaluatie gebruikelijk-loonregeling

Gebruikelijk-loonregeling volgens onderzoek deels doeltreffend en doelmatig

De Staatssecretaris van Financiën heeft recentelijk de Tweede Kamer het rapport ‘’Evaluatie gebruikelijk-loonregeling: Draagt de dga zijn steentje bij?’’ toegestuurd. Deze regeling gaat over de verplichting van een dga (directeur-grootaandeelhouder) om zichzelf een loon uit te keren. De onderzoekers concluderen dat de gebruikelijk-loonregeling deels doeltreffend en doelmatig is. Het merendeel van de dga’s neemt volgens de onderzoekers een gebruikelijk loon in aanmerking dat past bij de wettelijke vereisten. Daarnaast gaat het realiseren van de doelen gepaard met lage uitvoerings- en administratieve lasten. Het onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeksbureau SEO Economisch Onderzoek in opdracht van het ministerie van Financiën. 

Gebruikelijk loon

Een dga is als aanmerkelijk belanghouder (mede-)eigenaar van de BV en tegelijkertijd als directeur ook werknemer van deze BV. De dga heeft hierdoor meerdere mogelijkheden om zichzelf vanuit de BV van inkomen te voorzien, door bijvoorbeeld het uitbetalen van loon of het uitkeren van dividend.

De gebruikelijk-loonregeling voorkomt dat er geheel of gedeeltelijk wordt afgezien van het uitkeren van loon door een dga te verplichten zichzelf een loon uit te keren. Dit loon dient een nauwkeurige benadering te zijn van het loon dat past bij de werkzaamheden van de dga. 

Het in aanmerking te nemen loon dient ten minste worden gesteld op het hoogste van de drie benaderingen. Dit betreft: 

• het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking; Het gaat hierbij om de dienstbetrekking waarvan het loon overeenkomt met wat in het economisch verkeer gebruikelijk is. Daarbij dient aanmerkelijk belang geen rol te spelen, is de dienstbetrekking bekend bij de inspecteur en is het loon bekend of redelijkerwijs in te schatten;
• het hoogste loon van de werknemers die in dienst zijn van de BV of met de BV verbonden lichamen; 
• de ondergrens: € 56.000 in 2025 en 2024. 

Een dga kan het loon in bepaalde gevallen op een lager bedrag vaststellen:

• het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking is lager dan de ondergrens; 
• het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking is lager dan het loon van de meest verdienende werknemer; 
• het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking betreft een voltijdsfunctie, terwijl de dga (of aanmerkelijk belanghouder) enkel in deeltijd voor de vennootschap werkzaamheden verricht. 

Onderzoek

De evaluatie beoordeelt de gebruikelijk-loonregeling op doeltreffendheid en doelmatigheid. De vier hoofddoelen die de gebruikelijk-loonregeling beoogt te behalen zijn:

1. Dga’s betalen progressieve inkomstenbelasting
2. Dga’s dragen bij aan volksverzekeringen
3. Dga’s maken geen onbedoeld gebruik van inkomensondersteuning
4. Het tegengaan van belastinguitstel en -ontwijking

Meer dga’s dan verklaarbaar onder of rondom de ondergrens

Uit de evaluatie blijkt dat een aanzienlijk deel van de dga’s (ongeveer 40%) een loon onder de wettelijke ondergrens hanteert. Volgens de onderzoekers werkt driekwart van deze groep in deeltijd, vaak doordat zij elders werkzaamheden verrichten. Voor dga’s zonder nevenwerkzaamheden wijzen de onderzoekers op mogelijke verklaringen zoals strategisch gedrag, onwetendheid over de regeling of de wens om conflicten met de Belastingdienst te vermijden.

Dividend en leningen groter aandeel bij hoge inkomens

De onderzoekers constateren dat het aandeel van dividenduitkeringen en leningen uit de BV in het totale inkomen sterk toeneemt naarmate het inkomen stijgt. Volgens de onderzoekers is er bij hoge inkomens sprake van een grotere mate van fiscale optimalisatie. Dga’s stemmen hun inkomensmix af op voorkeuren en bedrijfsresultaten, waarbij het aandeel loon afneemt en het belang van andere inkomensbronnen toeneemt.

Nauwkeurige inschatting van het loon is lastig

Uit gesprekken met de Belastingdienst en belastingadviseurs blijkt volgens de onderzoekers dat het vaststellen van een passend gebruikelijk loon moeilijk is. Oorzaken zijn onder meer het ontbreken van informatie over de werkzaamheden van dga’s, het gebrek aan referentiegegevens van vergelijkbare dienstbetrekkingen en de beperkte mogelijkheden om een arbeidsmarktconforme beloning te bepalen.

Loonvergelijking schat hoger loon voor lage inkomens

De onderzoekers gebruiken een loonvergelijking op basis van de meest verdienende werknemers in Nederland. Deze groep wordt als referentie gekozen vanwege de vergelijkbare verantwoordelijkheden met dga’s. De onderzoekers merken op dat tot een loon van ongeveer € 70.000 de vergelijking gemiddeld een hoger loon voorspelt dan dga’s zichzelf toekennen. Mogelijke verklaringen zijn het ontbreken van een referentiedatabase, de perceptie van gebrekkige handhaving door de Belastingdienst en strategisch gedrag van dga’s.

Nauwelijks loonstijging na afschaffing doelmatigheidsmarge

De onderzoekers concluderen dat de afschaffing van de doelmatigheidsmarge in 2023 nauwelijks heeft geleid tot loonstijgingen. Verwachte loonstijgingen tussen 2022 en 2023 zijn niet waargenomen, wat erop wijst dat deze beleidswijziging weinig gedragsverandering teweeg heeft gebracht.

Regeling behaalt deels haar doelen

Volgens de onderzoekers is de regeling grotendeels doeltreffend. De huidige loonsom bedraagt circa 80% van de geschatte loonsom bij volledige naleving. Ongeveer 15 tot 45% van deze loonsom is toe te schrijven aan het effect van de regeling. Daarmee draagt de regeling bij aan belastingafdracht, premiebetaling voor volksverzekeringen en het voorkomen van onbedoeld gebruik van inkomensafhankelijke regelingen. De onderzoekers benadrukken echter dat ruimte voor verbetering blijft.

De regeling is doelmatig

De onderzoekers beoordelen de regeling als doelmatig. De opbrengsten (geschat tussen € 0,9 miljard en € 2,3 miljard) overstijgen ruimschoots de administratieve lasten (enkele honderden miljoenen euro’s). Daarnaast merken de onderzoekers op dat er geen beleidsalternatieven zijn gevonden die potentieel doelmatiger zijn. Benaderingen zoals het "gebruikelijk kapitaal"-model of de "afroommethode" stuiten op uitvoerings- en juridische bezwaren.

Mogelijkheden tot verbetering vragen om nadere analyse

Binnen het bestaande kader signaleren de onderzoekers kansrijke opties om de doeltreffendheid te vergroten. Genoemd worden het verbeteren van informatievoorziening, het ontwikkelen van een uniforme waarderingsmethode en het verhogen of conditioneel maken van de ondergrens. De onderzoekers merken echter op dat extra inspanningen ook extra kosten met zich meebrengen, die mogelijk niet opwegen tegen de baten. Daarom verdient de haalbaarheid van deze voorstellen nadere bestudering.

De gehele evaluatie vindt u hier.