Reform af havneloven – ekspertudvalgets anbefalinger

Den 4. maj 2018 blev anbefalingerne fra ekspertudvalget om havneloven offentliggjort. 

Havneudvalgets anbefalinger trækker i retning af mere konkurrence og der kan drages paralleller til visse dele af energi- og forsyningssektoren, som også i høj grad foregår i kommunalt ejede selskaber frem for i den kommunale forvaltning – med alt, hvad det indebærer.

I denne artikel vil vi kort gennemgå udvalgets anbefalinger. Vi er naturligvis til rådighed for en drøftelse af de mulige konsekvenser for netop jeres havn.

Baggrund

Transport-, bygnings- og boligminister, Ole Birk Olesen (LA) nedsatte 1. maj 2017 et ekspertudvalg, som fik til opgave at vurdere, om de kommunale erhvervshavnes juridiske rammer, er hensigtsmæssige. Anbefalingerne er nu offentliggjort, og der lægges op til en radikal ændring af de nuværende rammevilkår for større havne. Anbefalingerne samt dele af det bagvedliggende materiale kan findes her.

Et af formålene med analysen er, at sikre fair og lige konkurrence mellem private og offentlige virksomheder samt at kommunens finansielle tilknytning til havnen lever op til de gældende regler, herunder EU-retten. Det bemærkes, at der er tale om en række anbefalinger, der mangler inputs fra sektoren og på nuværende tidspunkt ikke er undergået politiske drøftelser. Dette skal naturligvis holdes for øje, når anbefalingerne læses.

Særlige udfordringer ved den nuværende lovgivning

Ifølge udvalget er der en række uhensigtsmæssigheder i den nuværende lovgivning. Dette bør løses henset til havnenes størrelse, men også da havnene udfører opgaver både inden for og uden for det almindelige kommunalretlige opgavespænd. Det anbefales derfor, at der skabes øget gennemsigtighed for så vidt angår havnenes aktiviteter m.v. Dette vurderer udvalget ikke er tilfældet i tilstrækkelig grad, når havne er organiseret som ’kommunal selvstyrehavn’, hvorfor det anbefales, at denne styreform skal fjernes.

Derudover er det en udfordring, ifølge udvalget, at havneejende kommuner har mulighed for at få udvidet den kommunale låneramme via de egenkapitalfinansierede investeringer, som den kommunale selvstyrehavn måtte udføre. Dette kan skabe incitamenter til at øge investeringer i havnen for at få øget adgang til lån til andre kommunale aktiviteter – anføres det i rapporten. Denne potentielle uhensigtsmæssighed bør løses ved, at havne drives i aktieselskabsform og underlægges selskabsloven med de krav, dette medfører.

Udvalget finder endvidere, at investeringer som finansieres 100 % via kommunalt garanterede lån ikke automatisk sikrer en dobbelt investeringsanalyse (långiver og låntager), som det ses i det normale lånemarked. Det anbefales derfor, at ingen større havne kan finansiere deres investeringer 100 % med kommunalt garanterede lån.

Endeligt finder udvalget, at der er risiko for krydssubsidiering samt ulige og unfair konkurrence i forhold til private aktører, hvorfor der anbefales en opdeling af havnene i såkaldt infra- og suprastruktur.

Konkrete anbefalinger

De nævnte udfordringer, som udvalget ser, og som vi har opsummeret i afsnittet ovenfor, giver udvalget sit bud på at løse. Det sker ved forslag til ændringer af de nuværende rammer for havne, og indeholder både udvidelse og indskrænkning i forhold til havnenes nuværende beføjelser – bl.a. afhængigt af havnens størrelse. De konkrete anbefalinger er i rapporten sammendraget i en figur, som vi har indsat herunder.

Figuren uddybes nedenfor.

Større havne

Idet udvalget anerkender, at de anbefalede ændringer vil være byrdefulde, anbefales en bagatelgrænse, hvorefter kun havne med en årlig nettoomsætning over 10 mio. kr. omfattes kravene om aktieselskabsopdeling og tredjepartsfinansiering. Anbefalingerne vedrørende mindre havne gennemgås længere nede i artiklen.

Opdeling i infra- og suprastrukturselskaber

Udvalget anbefaler, at der sker en opdeling af almindelig offentlig aktivitet og anden kommerciel havneaktivitet. Opdelingen bør ske således:

Infrastrukturselskabet

Formålet med infrastrukturselskabet anbefales at være: ”salg af tidsbegrænsede koncessioner eller udlejning på kommercielle vilkår af dets havnearealer, kajer, bassiner og øvrige vandarealer til erhvervsmæssige aktiviteter, der understøtter søtransport eller forudsætter havnenær beliggenhed”.

Idet det ikke er unormalt at havne tildeles statsstøtte i et eller andet omfang, vil det potentielt skabe en international konkurrencemæssig ulempe at lade infrastrukturselskaberne agere på helt ordinære markedsvilkår. Derfor anbefales en række særlige og gunstige regler, der udelukkende skal gælde for de såkaldte infrastrukturaktieselskaber:

• Tilladelse til udlejning af moler m.v. til ikke-havnerelaterede aktiviteter, fx til opførelse af mobilmaster, uden at det udløser udskillelseskrav eller anderledes beskatning.
• Mulighed for midlertidig udlejning til ikke-havnerelaterede aktiviteter eller tilbagesalg af arealet til kommunen, såfremt der ikke kan findes havnerelaterede lejere. Således sikres en løbende tilpasning af havnens aktiviteter.
• Aktierne bør være frit omsættelige, og der skabes mulighed for, at den kommunale ejer kan bevare den bestemmende indflydelse i selskabet, til trods for et delvist aktiesalg via en ejeraftale.
• At der ikke udløses tinglysningsafgift ved omdannelsen.
• At kommunen modtager overskudslikviditet ved udskillelsen, således at selskabet ikke er overkapitaliseret, samt at der sker en normalisering af udbyttereglerne.
• At gæld eller lignende til KommuneKredit kan udskilles til selskabet uden krav om refinansiering.
• Endeligt anbefales, at der indskrives en forkøbsret i udskillelsesaftalen, således at kommunen kan overtage infrastrukturen i tilfælde af konkurs. Derudover anbefales det, at salg af infrastrukturarealer, i større omfang, skal godkendes af ministeriet af hensyn til forsyningssikkerheden.

Udover ovenstående anbefales følgende:

• At den eksisterende modtagerpligt fortsætter, hvorefter infrastrukturselskaberne skal tillade, at andre aktører kommer ind på markedet, typisk suprastrukturaktører.
• At investeringer udsættes for en markedstest, hvilket sikres ved, at maksimalt 70 % af en investering må være garanteret af kommunen. Alternativt skal selskabet være ejet af private investorer med minimum 30 %.

Suprastrukturselskabet

• Formålet med kravet om suprastrukturselskabet er at sikre fair og lige konkurrencevilkår i forhold til private aktører. Der er dog samtidig et ønske om at sikre værdien af de allerede foretagne investeringer i kommunale suprastrukturaktiviteter. Derfor anbefales følgende:
• At hidtil lovlig igangsat aktivitet kan videreføres i suprastrukturaktieselskabet.
• Sikring af privates mulighed for at iværksætte suprastrukturaktiviteter (udfordringsret).
• Forbud mod kommunalt garanterede lån eller lignende til suprastrukturselskabet, samt regler for afvikling af bestående mellemværender med kommunen, som overføres til suprastrukturselskabet.
• Normalisering af udbyttereglerne der modvirker overkapitalisering, men samtidigt sikrer et stabilt økonomisk handlerum.

Derudover er det afgørende, at der ikke sker krydssubsidiering eller lignende mellem selskaberne, hvorfor følgende anbefales:

• En tilstrækkelig administrativ, drifts-, regnskabs- og ledelsesmæssig adskillelse.
• Rammer for, hvilke aktiviteter der må udføres, og at disse skal ske på markedsvilkår.
• De nærmere rammer for aktiviteterne er belyst i udvalgets anbefalinger.

Opdelingen indebærer naturligt en række problemstillinger og krav, herunder selskabsstiftelse, opdeling og vurdering af aktiviteter, vurdering af skattepligt, momsmæssige forhold for blot at nævne nogle få. Havnene vil opleve øgede administrative byrder, som det også er sket fx i vandsektoren, der ligeledes er blevet pålagt en række reguleringsmæssige krav. Anbefalingerne kræver en gennemgående analyse, og der er en række praktiske problemstillinger, der skal løses. Eksempelvis kan anbefalingen om ledelsesmæssig adskillelse mellem infra- og suprastrukturselskabet være en udfordring, ligesom at opdeling af aktiviteterne kan besværliggøres af lokalplaner, bebyggelseskrav m.v.

Undtagelser

Der er i udvalgets anbefalinger nævnt et par undtagelser til udgangspunktet om selskabsmæssig opdeling af aktiviteterne.

Privat deltagelse

Kravet om selskabsmæssig adskillelse mellem infra- og suprastruktur bortfalder i sin helhed, såfremt der i et fælles havneaktieselskab er en privat egenkapitalandel på 30 % eller derover.

Mindre havne

Udvalget finder, at mindre havnes kommercielle aktiviteter, har mindre betydning for private transportformidlere, hvorfor der ikke er behov for samme rammer, som beskrevet ovenfor. Derimod anbefales en nytænkning og liberalisering med henblik på at øge mindre havnes konkurrenceevne.

Udvalget anbefaler, at mindre havne (gennemsnitlig omsætning under 10 mio. kr. over 3 år) ikke omfattes af aktieselskabskravet m.v. Disse kan således vælge at etablere sig som:

• Kommunal havn.
• Opdelt aktieselskabshavn (samme krav som ovenfor).
• Uopdelt delvist privatejet aktieselskabshavn (medfører visse krav, begrænsninger og muligheder).

Hensynet til fair og lige konkurrence bør stadig iagttages, hvorfor udfordringsret anbefales. Der anbefales derudover en række ændringer:

• Kommunalt garanteret lån m.v. er ok, men den samlede gæld må ikke overstige fem gange havnens omsætning.
• Samarbejde på tværs af kommuner bør tillades, fx i forhold til administration og drift (skal ske på markedsvilkår).

Klageadgang

Idet der kan opstå tvist om forholdet mellem private og offentlige aktiviteter m.v. anbefales der etablering af en uafhængig klageadgang for private aktører.

Afslutning

I EY har vi mangeårig erfaring med offentlige aktiviteters overgang til kommunalt ejede selskaber med tilknyttet særregulering. Vi har arbejdet med el- og vandsektorens udskillelse, og arbejder lige nu med affalds- og varmesektoren. Dertil kommer det øgede fokus på havne, hvor vores erfaringer fra andre sektorer vil komme i spil.

Vi er naturligvis til rådighed for en drøftelse af udvalgets anbefalinger og de mulige konsekvenser for jer.