10 nov. 2020
L’évaluation des politiques publiques, processus attendu par les français

L’évaluation des politiques publiques, processus attendu par les français

Mesurer la performance publique s’avère difficile. L’évaluation de politiques publiques permet de saisir cette complexité en mesurant l’efficacité, l’efficience et la cohérence de l’action publique. Décryptage d’Arnauld Bertrand, Associé EY.

Si la question de la performance se pose pour toute organisation, mesurer la performance publique s’avère plus difficile. Alors que le secteur privé dispose d’indicateurs précis et relativement simples pour mesurer la performance (chiffre d’affaire, marge, résultat), les politiques publiques, par leur objet, par la multiplicité d’acteurs impliqués, par le type de résultats recherchés, est d’une toute autre complexité. L’évaluation de politiques publiques permet de saisir cette complexité en mesurant l’efficacité, l’efficience et la cohérence de l’action publique.

Dans un contexte de défiance à l’égard de la puissance publique, les français souhaitent plus de transparence et d’efficacité et appellent de leurs vœux une évaluation plus systématique.  83% des français pensent que l’action publique doit être évaluée par un tiers et une large majorité d’entre eux attendent que leurs avis de citoyens soient davantage pris en compte dans le cadre de l’évaluation de la performance publique.

Evaluation de l’action publique

83%

des français pensent que l’action publique doit être évaluée par un tiers

Une évaluation des politiques peu structurée et pas systématique malgré des progrès

Pourtant, comme le souligne le Conseil d’Etat dans son étude annuelle 2020, la France se caractérise par un retard évident en la matière : l’évaluation est peu structurée au niveau institutionnel (malgré les multiples tentatives avortées du Parlement), l’évaluation n’est ni systématique (contrairement à l’Union européenne par exemple) ni ancrée dans le processus de prise de décision publique (contrairement à nombre de pays anglo-saxons). L’évaluation enfin ne se concentre pas suffisamment sur les enjeux financiers ou sociétaux majeurs.

Des progrès, trop timides, ont cependant été réalisés ces dernières années. La Société française d’évaluation recense une moyenne de 263 évaluations annuelles ces dix dernières années (70 % étant réalisées par des cabinets privés). L’évaluation est davantage intégrée aux approches de transformation publique (sous le pilotage actuel de la DITP). Le Parlement initie quelques études d’impact. Les corps d’inspection, France Stratégie comme la Cour des Comptes conduisent également des évaluations, promouvant ainsi son essor. Les évaluateurs développent enfin des approches plus partenariales, associant également les citoyens, et de nombreux acteurs (laboratoires universitaires) se saisissent de cette discipline.

Pourtant, nombre de dispositifs publics ne sont pas évalués, et nombre d’évaluations demeurent peu prises en compte dans le processus de décision. La réforme constitutionnelle de 2008 a certes renforcé les compétences du Parlement en la matière, mais le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) souffre d’un manque de portage politique et se saisit souvent de sujets d’évaluation trop mineurs.  

Quatre initiatives fondatrices pour améliorer l’évaluation des politiques publiques

Tirant les leçons de nos partenaires de l’OCDE et de nos propres hésitations depuis 20 ans, il me semble urgent de faire de l’évaluation un outil pleinement intégré à la gestion et à la décision publiques grâce à quatre initiatives fondatrices :

  1. Institutionaliser tout d’abord l’évaluation en demandant au Parlement, au Commissariat général du Plan, aux administrations et aux grandes collectivités de bâtir des plans d’évaluation annuels sur les politiques publiques à forts enjeux budgétaires ou à fort impact économique ou social. Et renforcer parallèlement les moyens de les conduire, en interne ou avec appui externe.
  2. Assurer un portage administratif et politique de l’évaluation à haut niveau (directeur  d’administration centrale ou équivalent) pour garantir la correcte appropriation des résultats et recommandations. Ces résultats devraient systématiquement être présentés au responsable politique (Président d’une des assemblées, ministre, président de collectivité) pour décider des suites à y donner.
  3. Rendre public et vulgariser les résultats des principales évaluations dans un double objectif de rendre compte aux citoyens de l’efficacité d’une politique publique et de favoriser le débat sur les possibles options d’évolution.
  4. Rapprocher le temps de l’évaluation du temps de la décision publique en favorisant la réalisation d’évaluations en trois à six mois. Cela suppose d’intégrer la définition d’indicateurs clés et les modes de collecte de données dès la conception des dispositifs publics pour faciliter leur pilotage et future évaluation.

Les méthodes évaluatives sont aujourd’hui robustes et globalement adoptées par les inspections, cabinets de conseil et laboratoires universitaires. La massification des données et les capacités d’analyse se sont fortement développées. Et les citoyens exigent transparence et efficacité. Le temps de l’évaluation est venu.

Trois politiques publiques prioritaires à évaluer pour améliorer la vie quotidienne

Pour l’heure et d’ici la fin du quinquennat, trois sujets me semblent devoir être évalués pour assurer une pleine efficacité des investissements engagés : 

  • 1.Les politiques de soutien aux entreprises et à l’innovation

    La réponse du gouvernement et des régions à la crise actuelle et les cent milliards d’euros annoncés pour le plan de relance, placent les politiques d’accompagnement des entreprises et de soutien à l’économie en tête des domaines à évaluer. Dans ce domaine, des enjeux de transformation de l’économie vers une économie plus innovante et plus verte seront à prendre en compte lors d’évaluations in itinere qui pourront être conduites pour améliorer en temps réel l’efficacité des politiques de relance. Ces évaluations devront mobiliser l’ensemble des acteurs et proposer des référentiels évolutifs qui devront prendre en compte la nature complexe des objets à évaluer (fiscalité, instruments financiers, politiques de subvention, etc.). 

  • 2.Les politiques d’aménagement des territoires

    La réponse du gouvernement et des régions à la crise actuelle et les cent milliards d’euros annoncés pour le plan de relance, placent les politiques d’accompagnement des entreprises et de soutien à l’économie en tête des domaines à évaluer. Dans ce domaine, des enjeux de transformation de l’économie vers une économie plus innovante et plus verte seront à prendre en compte lors d’évaluations in itinere qui pourront être conduites pour améliorer en temps réel l’efficacité des politiques de relance. Ces évaluations devront mobiliser l’ensemble des acteurs et proposer des référentiels évolutifs qui devront prendre en compte la nature complexe des objets à évaluer (fiscalité, instruments financiers, politiques de subvention, etc.). 

  • 3. Les politiques d’aide sociale et de soutien à l’emploi

    Les politiques d’aménagement et de cohésion des territoires, visant notamment à réduire les fractures territoriales, constituent également des politiques prioritaires qu’il convient d’évaluer. Les initiatives telles que les Espaces France Services, les programmes Cœur de Ville, Territoires d’industries ou France Très Haut Débit servent une ambition de rééquilibrage attendu des français. L’évaluation de ses dispositifs permettra de rendre compte de leur efficacité et de corriger si besoin leur trajectoire.

    Enfin, la crise sanitaire s’accompagne d’une crise sociale identifiée notamment par Jérôme Fourquet dans son Archipel français et illustrée par le mouvement des gilets jaunes. Les politiques sociales, de solidarité et d’insertion se doivent, au regard des enjeux humains et sociaux comme des montants investis, être le plus efficace possible. Elles doivent réduire la fragmentation de notre société grâce à des outils de réconciliation sociale en capitalisant sur les multiples initiatives publiques et souvent privées déjà à l’œuvre. Ainsi, les travaux d’expérimentation en cours sur le Service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE) et la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté sont très attendus sur le plan politique. Leur évaluation permettra de renforcer la visibilité des nouveaux dispositifs, d’objectiver leur efficacité et de les améliorer chemin faisant. 

Des évaluations efficaces sur l’aide au développement 

De nombreuses évaluations sont conduites dans le domaine de l’aide au développement, pour le compte de gouvernements et des bailleurs internationaux. Ces évaluations permettent de mieux calibrer les contributions des bailleurs et les modalités de mise en œuvre des programmes.

Les recommandations formulées à l’issue de l’évaluation du partenariat de la France avec le Fonds international de Développement Agricole (FIDA) ont connu des suites concrètes. Suite à la recommandation visant à réaffirmer la place et l’importance du FIDA en tant que partenaire multilatéral, la France a augmenté sa contribution lors de la onzième reconstitution (FIDA11) du Fonds de près de 50% en dollars par rapport au FIDA10 avec une contribution totale à hauteur de 70,6 millions de dollars.

Des recommandations de l’évaluation de la dotation de la France à l’Association Internationale de Développement (AID) du Groupe Banque mondiale, principal fonds multilatéral, ont aussi connu des traductions concrètes au terme des dernières négociations de la dix-neuvième reconstitution (AID19), avec une meilleure prise en compte des positions françaises, tant sur le plan géographique (l’Afrique subsaharienne va bénéficier de 53 Mds USD soit 65% des ressources annoncées, contre au moins 50% lors de l’AID17, le Sahel va bénéficier d’au moins 7,5 Mds soit une hausse de près de 50% par rapport à la reconstitution précédente) et thématique (dimension climatique et biodiversité).

Des fonds européens mieux ciblés

La mise en œuvre de la politique de cohésion européenne est depuis sa création fortement corrélée à la réalisation de cycles d’évaluation. Ces évaluations, attendues par la Commission européenne comme par les autorités de gestions ont pour objectifs d’améliorer la performance des financements en soulignant les améliorations possibles dans leur gestion mais aussi dans le choix des politiques ciblées.

A titre d’exemple, les multiples évaluations, ex-ante, in itinere ou ex-post, conduites sur les programmes 2014-2020 ont incité la Commission simplifier les règles de gestion des programmes, allégeant ainsi en partie la charge administrative, sans pour autant abandonner l’impératif de sécurisation de la dépense publique ; les dernières propositions de règlement sont ainsi bien moins volumineuses que par le passé.

Par ailleurs, les évaluations conduites à l’échelle des programmes permettent d’année en année de mieux cibler les financements sur les opérations à forte valeur ajoutée ou sur les opérations qui répondent le mieux aux attentes de citoyens. Ainsi, les opérations qui n’ont pas produit les résultats escomptés ont pu être recalibrées voire abandonnées, et des opérations plus pertinentes aux regards des besoins du territoire retenues.

Ce qu'il faut retenir

Mesurer la performance publique s’avère difficile. L’évaluation de politiques publiques permet de saisir cette complexité en mesurant l’efficacité, l’efficience et la cohérence de l’action publique.

Dans un contexte de défiance à l’égard de la puissance publique, les français souhaitent plus de transparence et d’efficacité et appellent de leurs vœux une évaluation plus systématique.  83% des français pensent que l’action publique doit être évaluée par un tiers et une large majorité d’entre eux attendent que leurs avis de citoyens soient davantage pris en compte dans le cadre de l’évaluation de la performance publique.

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