Regierungsentwurf zur Außenprüfungsordnung (ApO) – Risikoorientierung, Verfahrensbeschleunigung und koordinierte Prüfungsstrukturen in Außenprüfungen

Mit dem Regierungsentwurf der Außenprüfungsordnung nimmt die Neuordnung des Prüfungsverfahrens weiter Gestalt an. Die ApO soll nicht nur die BpO 2000 ersetzen. Sie soll Außenprüfungen außerdem stärker an Risiken ausrichten, Verfahren beschleunigen und Prüfungen besser koordinieren. In der Praxis wird entscheidend sein, dass Steuerpflichtige Unterlagen frühzeitig bereitstellen, Prüfungsschwerpunkte strukturieren und Rahmenvereinbarungen zur Steuerung komplexer Prüfungen nutzen.

Mit dem Regierungsentwurf einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für die Außenprüfung – Außenprüfungsordnung (ApO) – soll die bisherige Betriebsprüfungsordnung 2000 abgelöst werden. Die Neufassung reagiert auf die durch das DAC 7-Umsetzungsgesetz geänderten Vorschriften der Abgabenordnung. Sie soll Außenprüfungen zeitnäher, strukturierter und effizienter machen. Zugleich wird der Anwendungsbereich klarer beschrieben: Die ApO betrifft nicht nur klassische Betriebsprüfungen, sondern grundsätzlich Außenprüfungen im Sinne des § 193 AO. Dazu gehören insbesondere auch Umsatzsteuer-Sonderprüfungen und Lohnsteuer-Außenprüfungen, soweit einzelne Vorschriften nicht ausdrücklich ausgenommen sind. Die ApO bedarf außerdem der Zustimmung des Bundesrates – eine Besonderheit, die nicht für alle Verwaltungsvorschriften gilt.

Im Folgenden haben wir Ihnen ausgewählte Inhalte des Regierungsentwurfs der ApO zusammengefasst.

Leitbild: Risikoorientierung, Zeitnähe und Verhältnismäßigkeit

Ein zentraler Gedanke des Entwurfs ist die stärkere Risikoorientierung. Das bedeutet: Die Finanzverwaltung soll Prüfungen stärker danach auswählen und ausrichten, wo sie steuerliche Risiken sieht. Die Finanzbehörde entscheidet weiterhin nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann eine Außenprüfung durchgeführt wird. Die Fallauswahl soll aber grundsätzlich risikoorientiert erfolgen. Die Prüfung soll zudem grundsätzlich zeitnah nach Ablauf des letzten zu prüfenden Veranlagungs- oder Anmeldungszeitraums stattfinden. Ein Anspruch der Steuerpflichtigen auf eine zeitnahe Prüfung wird dadurch nicht begründet. Für den Prüfungsumfang betont der Entwurf Verhältnismäßigkeit, den geringstmöglichen Eingriff und die Konzentration auf das Wesentliche. Auch Erkenntnisse aus nationalen und internationalen Verfahren zur Risikobewertung sollen einbezogen werden.

Prüfungsanordnung und Prüfungsablauf: frühere Unterlagenanforderung und klarere Schwerpunktsetzung

Für den Ablauf der Außenprüfung sieht der Entwurf mehrere praxisrelevante Konkretisierungen vor. Bereits mit der Prüfungsanordnung kann die Vorlage aufzeichnungs- oder aufbewahrungspflichtiger Unterlagen innerhalb einer angemessenen Frist verlangt werden. Das sind insbesondere Unterlagen, die Steuerpflichtige nach gesetzlichen Vorgaben erstellen oder aufbewahren müssen. Nach Eingang der Unterlagen sollen dem Steuerpflichtigen die beabsichtigten Prüfungsschwerpunkte formlos mitgeteilt werden. Außerdem sollen in der Prüfungsanordnung neben den Namen der Prüfer auch alle tatsächlich nach außen auftretenden, an der Prüfung beteiligten Personen (z. B. IT Fachkräfte) benannt werden können. Für die Frage, welche Vorlaufzeit als „angemessen“ gilt, soll künftig grundsätzlich die im Zeitpunkt der Bekanntgabe maßgebliche Größenklasse des Steuerpflichtigen entscheidend sein.

Rahmenvereinbarungen: Strukturierung komplexer Prüfungen

Die ApO verankert Rahmenvereinbarungen als Instrument zur Strukturierung komplexer Prüfungen. Solche Vereinbarungen legen fest, wie die Prüfung organisatorisch ablaufen soll. In ihnen können etwa Ablaufpläne, Kommunikationsformen, Fristen für Prüfungsanfragen und Rückmeldungen, Termine, Erreichbarkeiten, technische Rahmenbedingungen, Prüfungsschwerpunkte und die Aussparung bestimmter Prüfungsfelder vereinbart werden. Nicht vereinbart werden können hingegen Regelungen zulasten beteiligter Behörden, ein ausschließlich außerhalb der Geschäftsräume liegender Prüfungsort, die Mitwirkung Dritter oder ein Verzicht auf eine Betriebsbesichtigung. Die Rahmenvereinbarung ist schriftlich abzuschließen, kann einvernehmlich geändert und einseitig schriftlich gekündigt werden. Praktisch kann sie insbesondere helfen, Erwartungshaltungen, Eskalationspunkte und Reaktionszeiten frühzeitig zu klären.

Mitwirkungspflichten: qualifiziertes Mitwirkungsverlangen mit Eskalationsstufen

Das qualifizierte Mitwirkungsverlangen nach § 200a AO wird in der ApO verfahrensseitig näher ausgestaltet. Es kann nach Ablauf von sechs Monaten seit Bekanntgabe der Prüfungsanordnung ergehen. In der Regel setzt dies mehrere Schritte voraus: Der Steuerpflichtige wurde zuvor zur Mitwirkung aufgefordert, ist dieser Aufforderung nicht oder nicht ausreichend nachgekommen und wurde anschließend erneut unter Fristsetzung zur Vorlage oder Auskunft aufgefordert. Dabei muss auf die Möglichkeit eines qualifizierten Mitwirkungsverlangens hingewiesen werden.

Praxiseinordnung

Für juristische Personen des öffentlichen Rechts und ihre Beteiligungsunternehmen bedeutet die ApO vor allem: Prüfungen werden voraussichtlich stärker vorstrukturiert, daten- und risikoorientierter vorbereitet und organisatorisch verbindlicher geführt. Die praktische Vorbereitung sollte deshalb früher ansetzen – insbesondere bei Datenbereitstellung, Dokumentation der steuerlich relevanten Sachverhalte, Zuständigkeiten für Prüfungsanfragen und der Frage, ob eine Rahmenvereinbarung im konkreten Prüfungsfall sinnvoll sein kann. Dabei gewinnt auch das Tax Compliance Management System weiter an Bedeutung. Ein Tax Compliance Management System, kurz Tax CMS, beschreibt die organisatorischen Regeln und Kontrollen, mit denen steuerliche Pflichten zuverlässig erfüllt werden sollen. Ein wirksames Tax CMS unterstützt dabei, steuerlich relevante Prozesse, Verantwortlichkeiten, Datenquellen und Freigabeschritte nachvollziehbar zu dokumentieren. Dadurch können Prüfungsanfragen strukturierter beantwortet werden. Gerade wenn Unterlagen bereits mit der Prüfungsanordnung angefordert werden können und Prüfungsschwerpunkte frühzeitig konkretisiert werden, sollte geprüft werden, ob das eigene Tax CMS die relevanten Steuerprozesse, Datenzugriffe, Dokumentationspflichten und Eskalationswege ausreichend abbildet. Das betrifft insbesondere Schnittstellen zwischen Steuerfunktion, Rechnungswesen, Fachbereichen und IT.

Hinweis

Nach dem aktuellen Terminstand ist der erste Durchgang zur ApO im Finanzausschuss des Bundesrates für den 26.06.2026 vorgesehen; die anschließende Plenarsitzung ist für den 10.07.2026 terminiert. Weitere Finanzausschuss- und Plenumstermine sind für September und Oktober 2026 vorgesehen. Die ApO soll nach dem Entwurf am Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft treten. Gleichzeitig tritt die BpO 2000 außer Kraft.

AutorInnen: StB Annika Wölky, StB Marcel Bexten