Dauerdefizitäre Einrichtungen: BMF konkretisiert Umsatzsteuer und Vorsteuerabzug

Zwei-Stufen-Prüfung und 3 %-Schwelle

Mit Schreiben vom 20. Januar 2026 hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) sich zur umsatzsteuerlichen Behandlung von Dauerverlustbetrieben geäußert, die (zugleich) öffentliche Zuschüsse erhalten. Es sieht eine zweistufige Prüfung (Entgeltlichkeit und wirtschaftliche Tätigkeit) sowie die widerlegbare Vermutung vor, dass bei einer Kostendeckung von bis zu 3 % regelmäßig keine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt – mit entsprechenden Folgen für Umsatzsteuer und Vorsteuerabzug. Es gilt eine Übergangsfrist bis Ende 2027.

Probleme in der bisherigen Praxis

Die Finanzierung von Dauerverlustbetrieben wirft seit Langem umsatzsteuerliche Fragen auf. Immer wieder wird darüber gestritten, ob Leistungen „gegen Entgelt“ erfolgen und ob Tätigkeiten „wirtschaftlich“ sind, wenn die Erlöse die Kosten deutlich unterschreiten und ggf. noch Zuschüsse fließen. Konkret ergeben sich hier folgende Risiken:

1. Zum einen stellt sich die Frage, ob die Zuschusszahlungen selbst als Entgelt für Leistungen an den Zuschussgeber anzusehen sind. Ein solcher „unechter Zuschuss“ würde dann der Umsatzsteuer unterliegen mit der Folge, dass der Defizitausgleich faktisch um 19 % bzw. ggf. 7 % teurer wird.
2. Das Risiko eines unechten Zuschusses lässt sich in vielen Fällen durch geeignete Gestaltungsmaßnahmen vermeiden. Die Finanzverwaltung kürzt dann aber teilweise den Vorsteuerabzug und behandelt die Zuschüsse wie steuerfreie Entgelte, die zu einer Reduzierung der Vorsteuerquote führen.
3. Darüber hinaus gibt es immer wieder Diskussionen, ob nicht der Vorsteuerabzug komplett entfällt, weil die Tätigkeit als nicht wirtschaftlich anzusehen ist und damit die Unternehmereigenschaft negiert wird.
4. Ein weiteres Risiko betrifft insbesondere Fälle mit einer sehr geringen Kostendeckungsquote oder - anders ausgedrück -t einer deutlichen Asymmetrie zwischen Kosten und Erlösen. Diesbezüglich gab es in der Vergangenheit einige Rechtsprechung, die in der Praxis zu großer Verunsicherung bei den Kommunen und kommunalen Beteiligungen geführt hat.

Zugrundeliegende Rechtsprechung

Der EuGH hat zur Thematik der Kostendeckung in 2016 mit der Entscheidung "Gemeente Borsele" (Az.: C-520/14) erstmals Stellung genommen. Es wurde klargestellt, dass symbolische Preise - die Kostendeckung lag hier bei 3% - keinen Leistungsaustausch begründen. Der Fall war insofern besonders, als die Kommune bei Schülertransporten überhaupt keine eigene Leistung erbracht, sondern nur Leistungen von einem Subunternehmer eingekauft und diese an die Eltern weitergegeben hatte. Sie war also nicht selbst aktiv im Markt tätig, sondern agierte eher wie ein Endverbraucher. In der Folge bestand große Sorge, ob sich das Urteil auf die typischen Fälle der Kommunen negativ auswirkt - wie beispielsweise Sporthallen, wo üblicherweise ein relativ geringer Kostendeckungsgrad besteht. In den Folgejahren wurde überwiegend die Auffassung vertreten, dass die Entscheidung aufgrund des geringen Entgelts im Zusammenwirken mit der fehlenden Aktivität der Kommune einen sehr speziellen Fall betraf und damit nicht als generelle Richtschnur dienen konnte.

Mit Beschluss vom 22. Juni 2022 (Az.: XI R 35/19) hat der BFH eine wirtschaftliche Tätigkeit verneint, weil im Urteilsfall nur ein symbolisches Entgelt von 1 Euro vorlag. Gleichzeitig wurde seitens des BFH eine Verrechnung von Entgelt und Zuschuss vorgenommen, nachdem der Steuerpflichtige zur Beseitigung des symbolischen Entgelts beide Zahlungen kurzerhand "in einem Zug" entsprechend erhöht hatte. Auch dieses Urteil sorgte im kommunalen Bereich für Unruhe. Allerdings bestand auch hier in der Praxis meist Argumentationsspielraum zugunsten des Steuerpflichtigen, da die gewählte Vorgehensweise im Urteilsfall sehr "unglücklich" war und daher andere Gestaltungen nicht tangieren sollte.

Sichtweise des BMF

Nachdem die Finanzverwaltung lange darüber diskutiert hat, wie mit diesen Fallkonstellationen umzugehen ist, hat das BMF nunmehr in seinem Schreiben vom 20. Januar 2026 (GZ: III C 2 – S 7106/00069/003/117; DOK: COO.7005.100.4.13831037) unter Bezugnahme auf die oben genannten Urteile Stellung genommen. Es bestätigt, dass ein symbolisches Entgelt nicht ausreicht und bei einer großen Asymmetrie von Entgelt und Kosten eine wirtschaftliche Tätigkeit ggf. zu verneinen ist. Im Einzelnen gilt – immer unter Berücksichtigung der Gesamtumstände des Einzelfalls - Folgendes:

1) Zwei‑Stufen‑Prüfung

• Schritt 1 – Entgeltlichkeit: Maßgeblich ist allein der unmittelbare Zusammenhang zwischen erbrachter Leistung und tatsächlich erhaltener Gegenleistung; ein bloß symbolischer Preis begründet keinen Leistungsaustausch (UStAE Abschnitt 1.1 wird entsprechend ergänzt).
• Schritt 2 – Wirtschaftliche Tätigkeit: Eine entgeltliche Leistung reicht nicht aus. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung, ob die Tätigkeit auf nachhaltige Einnahmenerzielung gerichtet ist. Eine ausgeprägte Asymmetrie zwischen Kosten und Einnahmen kann gegen eine wirtschaftliche Tätigkeit sprechen (neuer UStAE Abschnitt 2.3 Abs. 1b.).
  
  

2) 3 %-Vermutung (widerlegbar)

Bei einer Kostendeckungsquote bis zu 3 % wird widerlegbar angenommen, dass keine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt; Bezugspunkt ist jeweils die einzelne Tätigkeit. Die Kosten sind um erhaltene Zuschüsse zu mindern; bei neuen Tätigkeiten zählt die voraussichtliche Deckung.

3) Widerlegung der Vermutung

Die Vermutung kann entkräftet werden, wenn die Leistung unter marktüblichen Bedingungen erbracht wird, das Entgelt angemessen und marktüblich ist und das Auftreten am Markt, die Zahl der Kunden und die Höhe der Einnahmen insgesamt für eine wirtschaftliche Tätigkeit sprechen.

4) Saldierung bei Zuschüssen zwischen denselben Parteien

Gewährt der Leistende dem Leistungsempfänger selbst einen Zuschuss (z. B. Verlustausgleich), ist zur Widerlegung der Vermutung im Einzelfall eine Saldierung mit der Zahlung des Leistungsempfängers zu prüfen. Eine solche Saldierung soll aber nur dann möglich sein, wenn eine rechtliche und tatsächliche Verknüpfung besteht und die Zahlungen zwischen identischen Parteien erfolgen.

Die Regelung gilt in allen offenen Fällen. Bei Asymmetrie darf bis zum 31. Dezember 2027 weiterhin von einer wirtschaftlichen Tätigkeit (auch für den Vorsteuerabzug) ausgegangen werden (Nichtbeanstandung). Gleiches gilt, wenn Verträge erst nach Veröffentlichung verlängert/neu abgeschlossen werden; bis dahin wird die bisherige Behandlung nicht beanstandet.

Einordnung

Das BMF-Schreiben erscheint in vielen Punkten recht großzügig:

• Die Festlegung der Kostendeckungsgrenze bei 3% ist sehr niedrig.
• Darüber hinaus besteht noch die Möglichkeit, die Vermutung der Nichtwirtschaftlichkeit im Einzelfall zu widerlegen.
• Die Verrechnung von Zuschüssen und Zahlungen wird nur dann angenommen, wenn eine rechtliche und tatsächliche Verknüpfung zwischen Zahlung und Zuschuss vorliegt. Diese Regelung ist damit deutlich kulanter als im Bereich der Ertragsteuer, wo eine Verrechnung in Verpachtungsfällen - unabhängig vom rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhang - zur Versagung eines Betriebs gewerblicher Art führen soll.

Fazit

Insgesamt ist das neue BMF-Schreiben zu begrüßen, weil es mehr Rechtssicherheit schafft und den Vorsteuerabzug absichert in einer Zeit, in der Kommunen mit der knappen Haushaltslage kämpfen und mit den Herausforderungen, die die Verkehrs- und Energiewende mit sich bringen, ohnehin schon sehr belastet sind.

Im Hinblick auf die Praxis empfehlen wir, eine tätigkeitsbezogene Deckungsbeitragsrechnung (Erlöse, Zuschüsse, Kosten) vorzuhalten und Markt- und Vergleichsnachweise für die Widerlegung der 3%-Vermutung zu archivieren. Sprechen Sie uns gerne jederzeit an, wenn Sie hier Hilfe benötigen.

Autorinnen: StB Gabriele Kirchhof, RA StB Nicole Kuhn