EuGH verschärft Regeln zur vergaberechtsfreien Inhouse-Vergabe bei Konzerngesellschaften

Der EuGH hat eine richtungsweisende Entscheidung zur Zulässigkeit sog. Inhouse-Vergaben getroffen. Nach der Entscheidung vom 15.01.2026 (Az. C-692/23) gelten engere Grenzen für die Beauftragung öffentlich beherrschter Unternehmen, die in Konzernstrukturen organisiert sind. Dies ist insbesondere für kommunale Konzernstrukturen relevant (z.B. Stadtwerke, Querverbünde).

1. Ausgangssituation

Die Entscheidung des EuGH betrifft einen Fall aus den Niederlanden, in dem mehrere Gemeinden die Entsorgung von Hausmüll ohne Vergabeverfahren an ein von ihnen gemeinsam kontrolliertes Unternehmen vergeben hatten. Dieses Unternehmen war zugleich Muttergesellschaft eines Konzerns, dessen Tochtergesellschaften teilweise für die Gemeinden und teilweise gewerblich am Markt tätig waren.

In diesem Zusammenhang stellte sich die Frage, ob die Beauftragung der Muttergesellschaft nach den Grundsätzen der Inhouse-Vergabe ohne wettbewerbliches Vergabeverfahren zulässig war.  
Eine Freistellung vom Vergaberecht setzt bei einer gemeinsamen Kontrolle des Auftragnehmers durch mehrere öffentliche Auftraggeber nach Art. 12 Abs. 3 Richtlinie 2014/24/EU (im deutschen Recht umgesetzt in § 108 Abs. 3 GWB) u.a. voraus, dass mehr als 80 Prozent der Tätigkeiten des Auftragnehmers der Ausführung von Aufgaben dienen, mit denen er von den öffentlichen Auftraggebern oder von diesen kontrollierten Einrichtungen betraut wurde. Die 80 Prozent werden dabei grundsätzlich am durchschnittlichen Gesamtumsatz der letzten drei Jahre vor Vergabe des öffentlichen Auftrags gemessen (vgl. Art. 12 Abs. 5 Richtlinie 2014/24/EU bzw. § 108 Abs 7 GWB).

Noch nicht abschließend geklärt war bisher die Frage, wie diese 80 % bemessen werden, wenn der Auftragnehmer Teil eines Konzerns ist.

Es standen zwei Interpretationen im Raum:

• Nur der Umsatz der einzelnen juristischen Person (Muttergesellschaft) zählt oder
• Der Umsatz des gesamten Konzerns ist maßgeblich.

2. Zusammenfassung der Entscheidung des EuGH

Der EuGH hat entschieden, dass nicht allein auf den Umsatz der Muttergesellschaft, sondern auf den gemäß den Art. 22 und 24 der Richtlinie 2013/34/EU konsolidierten Umsatz der gesamten Unternehmensgruppe abzustellen ist. Für den zu entscheidenden Fall bedeutet dies, dass die Inhouse-Voraussetzungen nicht vorliegen.

a) Maßgeblich ist die wirtschaftliche Realität – nicht die Rechtsform

Zur Begründung betont der EuGH, dass das Vergaberecht darauf abzielt, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Deshalb wird ein tätigkeitsbezogener Ansatz entsprechend der wirtschaftlichen Realität verfolgt und nicht rein formal auf die Person des Auftragnehmers abgestellt. Öffentliche Auftraggeber sollen Inhouse‑Ausnahmen nicht dadurch ausnutzen können, dass Marktaktivitäten auf Tochtergesellschaften ausgelagert werden, die formal nicht am Auftrag beteiligt sind, um selbst inhouse-fähig zu bleiben.

b) Missbrauchs- und Umgehungsprävention

Der EuGH macht klar, dass seine Auslegung notwendig ist, um eine gezielte Umgehung des Vergaberechts zu verhindern. Würde man nur die Muttergesellschaft betrachten, könnten Kommunen Konzernstrukturen nutzen, um ohne Ausschreibung Aufträge zu vergeben, obwohl der Konzern wettbewerblich am Markt agiert.

c) Alte EuGH-Grundsätze „leben“ weiter

Für diese Sichtweise sprechen auch ältere Entscheidungen des EuGH, in denen er bereits betont hatte, dass das Wesentlichkeitskriterium unter Berücksichtigung aller qualitativen und quantitativen Umstände des Einzelfalls zu beurteilen ist. Diese Grundsätze sind weiterhin bei der Auslegung der Inhouse-Regelung zugrunde zu legen.

3. Bedeutung für die Praxis

Die Entscheidung hat weitreichende Folgen für Kommunen, öffentliche Unternehmen, Energie‑ und Entsorgungsbetriebe, ÖPNV‑Strukturen und generell alle öffentlich kontrollierten Konzernverbünde. Insbesondere für ÖPNV-Vergaben, die statt auf die Direktvergabevoraussetzungen der VO (EG) 1370/2007 häufig auf die Inhouse-Vergabevoraussetzungen gestützt werden (müssen), könnte sich Restrukturierungsbedarf ergeben.  

a) Deutliche Einschränkung von Inhouse‑Vergaben

Öffentliche Auftraggeber können Inhouse‑Vergaben künftig seltener nutzen, da nun der gesamte Konzernumsatz bei der 80‑%‑Quote berücksichtigt wird. Viele bisherige Konstruktionen werden die 80‑%‑Schwelle nicht mehr erreichen.

b) Stärkung des Wettbewerbs und der Privatwirtschaft

Kommunale oder staatlich kontrollierte Unternehmen müssen sich künftig häufiger einem wettbewerblichen Vergabeverfahren stellen. Das erhöht Marktchancen für private Wettbewerber, insbesondere im Entsorgungs‑, Infrastruktur‑, Verkehrs- und Energiebereich.

c) Reorganisation kommunaler Holdings notwendig

Kommunale Gruppen müssen prüfen, wie ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten verteilt sind,

• ob Marktaktivitäten außerhalb des 20‑%‑Rahmens liegen,
• ob eine Umstrukturierung nötig ist, um Inhouse‑Voraussetzungen weiter zu erfüllen.

d) Risiko fehlender Compliance steigt

Wird weiterhin eine Inhouse‑Vergabe ohne Berücksichtigung des Konzernumsatzes vorgenommen, drohen künftig:

• Rechtswidrigkeit der Vergabe,
• Nachprüfungsverfahren,
• Vertragsaufhebungen,
• Schadensersatzforderungen.

e) Klare Signalwirkung für alle EU‑Mitgliedstaaten

Der EuGH setzt ein deutliches europaweites Zeichen, dass Transparenz und Wettbewerb eine hohe Bedeutung haben und nicht einfach durch Konzernkonstruktionen umgangen werden können. Die Entscheidung ist ein Paukenschlag für die Praxis und reiht sich ein in die seit „Teckal“ bestehende strikte Linie, Ausnahmen von der Ausschreibungspflicht eng auszulegen.

Autoren: RA Dr. Oliver Wittig, RA Dr. Sven Brockhoff