Wie das Bundeskartellamt mit § 32f GWB den Wettbewerb im Kraftstoffhandel stärken will

Die Behörde wendet § 32f Abs. 3 GWB beim Kraftstoffhandel an – wegen möglicherweise gestörten Wettbewerbs.

Überblick

• Das Bundeskartellamt hat ein Verfahren nach § 32f Abs. 3 GWB eingeleitet, um mögliche Wettbewerbsstörungen im Kraftstoffgroßhandel zu untersuchen.
• Eine Sektoruntersuchung hat ergeben, dass die Bedingungen für einen funktionierenden Wettbewerb im Mineralölbereich in Deutschland schwierig sind.
• Das neue Instrument des § 32f GWB ermöglicht dem Kartellamt, Maßnahmen zu ergreifen, selbst wenn keine kartellrechtswidrigen Verhaltensweisen vorliegen.

Das Bundeskartellamt (BKartA) hat erstmals ein Verfahren auf der Grundlage des neuen § 32f Abs. 3 im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) eingeleitet. Konkret will die Behörde prüfen, ob im Kraftstoffgroßhandel eine erhebliche und fortwährende Wettbewerbsstörung besteht. Das Anfang März begonnene Verfahren ist ein Novum im deutschen Kartellrecht: Wenn das BKartA eine derartige Wettbewerbsstörung feststellt, darf es dagegen Maßnahmen ergreifen, selbst wenn die betroffenen Unternehmen sich nicht kartellrechtswidrig verhalten.

Erst eine Sektoruntersuchung

Vorausgegangen ist eine Sektoruntersuchung zu Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel. Anlass waren die stark gestiegenen Preise für Kraftstoffe und deren zeitweise Entkopplung vom Rohölpreis nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine im Februar 2022. In seinem Abschlussbericht vom Februar 2025 hält das BKartA fest, dass die Bedingungen für einen funktionierenden Wettbewerb im Mineralölbereich in Deutschland schwierig seien. Die Märkte seien geprägt von vertikaler Integration und gegenseitigen Abhängigkeiten der Mineralölgesellschaften. Zudem herrsche eine hohe Preistransparenz durch Preisnotierungssysteme, die Echtzeitinformationen zum aktuellen Handelsgeschehen (etwa Angebote, gehandelte Volumina, Minimal- und Maximalpreise) zur Verfügung stellten. Die Preisnotierungen basierten auf (detaillierten) Informationen durch Marktteilnehmer und würden maßgeblich durch nur zwei Anbieter bereitgestellt. Auch wenn Preisnotierungen nicht per se einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht darstellen, sieht das Kartellamt in dieser Markttransparenz dennoch Absprache- und Manipulationsrisiken.

Transparenzstelle weitgehend wirkungslos

Die Markttransparenz auf Raffinerie- und Großhandelsebene steht in einem bemerkenswerten Kontrast zu einer vom BKartA festgestellten zunehmenden Intransparenz auf der Absatzseite an Tankstellen – obwohl die 2013 eingerichtete Markttransparenzstelle für Kraftstoffe explizit darauf abzielt, die Tankstellenpreise für Verbraucher möglichst transparent zu machen. Den Autofahrern gelinge es immer seltener, in Preistälern zu tanken, weil sich die täglichen Preisänderungen von vier- bis fünfmal im Jahr 2014 auf 18-mal im Jahr 2024 vervielfacht hätten.

Eher eine Drohkulisse

Das nun erstmals angewendete Instrument des § 32f Abs. 3 GWB trat Ende 2023 als Teil des neuen § 32f GWB in Kraft. Zusätzlich zur bisherigen Systematik des Kartellrechts, in der nur kartellrechtswidrige Verhaltensweisen und anmeldepflichtige Zusammenschlüsse untersagt werden können, soll das neue Instrument für mehr Wettbewerb insbesondere auf dauerhaft vermachteten und verfestigten Märkte sorgen. Selbst eine eigentumsrechtliche Entflechtung nach § 32f Abs. 4 GWB ist danach möglich, wobei diese aufgrund hoher Anforderungen eher als Drohkulisse dient. Eine höhere praktische Relevanz dürften dagegen die Ausweitung der fusionskontrollrechtlichen Anmeldepflicht nach Abs. 2 sowie die nunmehr erstmals eingeleiteten Verfahren nach Abs. 3 haben.

Arten der Störung

Damit § 32f Abs. 3 GWB Anwendung finden kann, bedarf es zunächst einer abgeschlossenen Sektoruntersuchung. Sodann muss durch Verfügung festgestellt werden, „dass eine erhebliche und fortwährende Störung des Wettbewerbs auf mindestens einem bundesweiten Markt, mehreren einzelnen Märkten oder marktübergreifend vorliegt“. Diese darf auch nicht mit den sonstigen Befugnissen des BKartA wirksam beseitigt werden können. Eine Störung gilt als fortwährend, wenn sie über einen Zeitraum von drei Jahren dauerhaft vorgelegen hat oder wiederholt aufgetreten ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass sie innerhalb von zwei Jahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit entfallen wird. Eine Störung kann insbesondere in folgenden Fällen vorliegen:

• unilaterale Angebots- oder Nachfragemacht
• Beschränkungen des Marktzutritts oder -austritts, der Kapazitäten von Unternehmen oder des Wechsels zu einem anderen Anbieter oder Nachfrager
• gleichförmiges oder koordiniertes Verhalten
• Abschottung von Einsatzfaktoren oder Kunden durch vertikale Beziehungen

Katalog von Maßnahmen

Sind die Bedingungen erfüllt, kann das Kartellamt verhaltensorientierte oder strukturelle Maßnahmen erlassen. In Betracht kommen insbesondere die folgenden:

• Einschränkung oder Versagen des Zugangs zu Daten, Schnittstellen, Netzen oder sonstigen Einrichtungen
• Vorgaben zu den Geschäftsbeziehungen zwischen Unternehmen auf den untersuchten Märkten und auf verschiedenen Marktstufen
• Etablierung transparenter, diskriminierungsfreier und offener Normen und Standards durch Unternehmen
• Vorgaben zu bestimmten Vertragsformen oder -gestaltungen einschließlich Regelungen zur Informationsoffenlegung
• Verbot der einseitigen Offenlegung von Informationen, die ein Parallelverhalten von Unternehmen begünstigen
• buchhalterische oder organisatorische Trennung von Unternehmens- oder Geschäftsbereichen

Co-Autor: Dr. Alexander Aumüller