6 Minuten Lesezeit 17 Februar 2022
Zug fährt über Highway über Brückengleis durch die Stadt

Warum finanzielle Anreize zur nachhaltigen Verkehrswende beitragen

Autoren
Oliver Wittig

Partner | Head of Public Law | Rechtsanwalt | Deutschland

Ist der Pragmatiker unter den Juristen. Lebt mit seiner Frau, zwei Kindern und vielen Tieren in Heidelberg. Weltenbummler mit Liebe zu Italien.

Daniel Eisenhuth

EMBA, Partner EY Sustainability, Strategy & Transactions, Valuation, Modelling & Economics, Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft | Deutschland

Weitsichtiger Analytiker, der strategische Entscheidungen mit belastbaren Daten untermauert. Familienmensch, der sein Handeln an den zukünftigen Generationen ausrichtet.

6 Minuten Lesezeit 17 Februar 2022

Eine Bepreisung kann helfen, Emissionen im Verkehr zu reduzieren. Eine EY-Studie zeigt Möglichkeiten, Machbarkeit und Wirksamkeit auf.

Überblick
  • Nur mit Elektroautos allein wird der Verkehrssektor die Klimaziele verpassen.
  • Preissignale können die Mobilität verändern, um die notwendige Verkehrswende in Richtung Nachhaltigkeit zu beschleunigen.
  • Zwei unterschiedliche Preisszenarien lassen Effekte auf Verhalten, Modal Shift und Klima erwarten.

Deutschland will den CO2-Ausstoß in den kommenden Jahren drastisch senken, um die Vorgaben des Pariser Klimaschutzabkommens einzuhalten. Ein wesentlicher Hebel liegt im Verkehrsbereich. Er soll seine Emissionen bis 2030 um mehr als die Hälfte im Vergleich zu 1990 reduzieren. Dieses Ziel ist im Klimaschutzgesetz verankert. Zur Erreichung ist eine Trendwende hin zu nachhaltiger Mobilität notwendig.

Mehr Elektrofahrzeuge auf die Straße zu bringen wird nicht genügen. Vielmehr bedarf die Dekarbonisierung im Verkehr einer grundlegenden Veränderung unseres Mobilitätsverhaltens. Das kann gelingen, wenn Verkehrsmittel ihren Umweltwirkungen entsprechend bepreist werden. EY hat in der Studie „Erreichung der Nachhaltigkeitsziele im urbanen Personenverkehr durch Bepreisung“ unterschiedliche Maßnahmen sowie deren Beitrag zur Verkehrswende beleuchtet. Im Ergebnis werden demnach keine Einzellösungen zum gewünschten Erfolg führen, sondern es braucht einen abgestimmten Maßnahmenmix. Es ist an Bund, Ländern und Kommunen, solche Konzepte im Zusammenspiel zu entwickeln.

Straßenbahn in der City Street bei Nacht

EYCarbon Studie - Erreichung der Nachhaltigkeitsziele im urbanen Personenverkehr durch Bepreisung

In dieser Studie werden neben dem Aufzeigen des Status Quo, zwei Szenarien betrachtet, um mögliche Effekte verschiedener Ansätze zum Umbau der urbanen Mobilität darzustellen. Um die Transformation zu gewährleisten, bedarf es einer Kombination unterschiedlicher Maßnahmen, die hier ebenfalls vorgestellt werden.

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Im Kern geht es bei der Bepreisung von Transportmitteln darum, weniger nachhaltige Fahrzeuge wie das Auto teurer und klimafreundlichere günstiger zu machen, um Menschen so zum Umsteigen zu bewegen. Die Niederlande haben beispielsweise schon vor Jahren die Besteuerung von Autos auf die Klimaziele ausgerichtet. Kohlendioxid wurde als zentrale Bemessungsgrundlage etabliert. Das zeigt Wirkung. Die Menschen reagieren preissensibel. Sie entscheiden sich offensichtlich für die günstige Steuervariante, die auf Fahrzeuge mit wenig CO2-Ausstoß abzielt. Im Ergebnis sanken seit der Einführung des CO2-basierten Steuersystems 2007 die CO2-Emissionen neu zugelassener Autos um 11 Prozent, die von Oberklassewagen um etwa 20 Prozent. Und in Eindhoven erhalten Bürger eine Prämie, wenn sie aufs Auto verzichten. Der Bonus variiert je nachdem, ob jemand seinen Wagen in den Rand- oder in Stauzeiten stehen lässt. Forschungen deuten darauf hin, dass sich das Mobilitätsverhalten der Verkehrsteilnehmer nach ungefähr drei Monaten wandelt. Es gibt also Potenzial für den Umstieg – sofern angemessene Alternativen zum Auto existieren. Die Verkehrswende erfordert eine intelligente Bepreisung und komfortable Umstiegsalternativen.

Preissignale mit innovativen Angeboten kombinieren

Preissignale unterstützen die Hebung des Potenzials. Im Idealfall verbessert sich sowohl der Modal Split als auch die Nachhaltigkeit des Verkehrssektors, wenn sich der Anteil des motorisierten Individualverkehrs (MIV) hin zu umweltfreundlicheren Verkehrsmitteln wie zum Beispiel Bus, Bahn und Rad verlagert. Die EY-Studie zur Bepreisung des urbanen Verkehrs geht von einem Rückgang des MIV bis zum Jahr 2030 von derzeit etwa 44 Prozent auf dann 35 Prozent aus. Parallel könnte der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) um neu beziehungsweise weiterentwickelte Mobilitätsangebote ergänzt bzw. erweitert werden. Denkbar sind beispielsweise On-demand-Verkehre sowie Ride- und Carsharing-Angebote. Diese Verkehrsformen spielen bislang kaum eine Rolle, könnten aber deutlich an Bedeutung gewinnen. Ihr Anteil am Modal Split könnte der Studie zufolge auf schätzungsweise 4, möglicherweise bis 15 Prozent steigen.

Motorisierter Individualverkehr

35 %

könnte der Anteil des Autoverkehrs im Jahr 2030 geschätzt ausmachen. Das wäre deutlich weniger als heute.

Bei einer Bepreisung ist zu erwarten, dass der Verkehr stärker gebündelt und Ressourcen geschont werden. Gleichzeitig kann diese Bepreisung als neue Finanzierungsquelle für den ÖPNV dienen. Die zusätzlichen Mittel könnten eingesetzt werden, um ihn leistungsfähiger, belastbarer und damit letztlich attraktiver zu machen. Denn hier besteht vielerorts Nachholbedarf. Diese Lücke ist zu füllen, um eine Verhaltensänderung zu fördern.

  • Co-Autor: Maren Weber

    Maren Weber ist Partnerin bei EY Law und leitet den Bereich Public Mobility/Öffentlicher Verkehr. Als Rechtsanwältin und Steuerberaterin unterstützt seit 15 Jahren mit ihrer ausgewiesenen Branchenexpertise kommunale sowie private Verkehrsunternehmen, Aufgabenträger, Verkehrsverbünde, Bund und Länder in allen rechtlich-organisatorischen, steuerlichen und strategischen Fragen im Bereich Public Mobility / Öffentlicher Verkehr.

    Schwerpunkt ihrer Tätigkeit bilden die Marktmodelle der Verordnung 1370/2007 (insbesondere Direktvergaben, wettbewerbliche Ausschreibung und allgemeine Vorschriften), die steueroptimale Ausgestaltung von bundes-/landesgesetzlichen sowie kommunalen Ausgleichsleistung (insb. Querverbundkompatibilität und Umsatzsteuerneutralität) sowie die Ausgestaltung und Neuorganisation von Verkehrsverbünden (einschließlich Einnahmeaufteilung). Darüber hinaus übernimmt sie die anwaltliche Vertretung ihrer Mandanten in gerichtlichen und außergerichtlichen Verfahren. Maren Weber tritt regelmäßig als Referentin für verkehrliche Themen auf.

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Zwei Modelle für eine effektive Bepreisung

Die EY-Studie zur Bepreisung hat zwei Szenarien untersucht: zum einen ein Bonus-Malus-System mit Internalisierung von Umwelteffekten und zum anderen ein spezielles Modell der Drittnutzerfinanzierung.

Szenario 1: Bonus-Malus-System

Bonus-Malus-Systeme, wie sie heute bereits in Singapur und Mailand angewendet werden, arbeiten mit positiven und negativen Anreizen in Bezug auf alle Verkehrsträger. Die Nutzung flächensparender, CO2-sparender Verkehrsmittel wird dabei gezielt mit vergleichsweise geringeren Gebühren belastet, während das Verkehrsmittel mit den größten Umweltauswirkungen pro Personenkilometer und Flächennutzung am teuersten ist. Die Preisstaffelung kann über Fahrpreise, Flächennutzungs- oder Straßengebühren (etwa eine City-Maut) erfolgen. Im Bonus-Malus-Szenario würde das individuell genutzte Auto in Abhängigkeit von den jeweiligen Spezifika wie Antriebstechnik oder Größe voraussichtlich am stärksten bepreist. Der Umstieg auf Rad- und Fußverkehr wäre hingegen die günstigste Option, gefolgt von öffentlichen Verkehrsdiensten mit emissionsarmen beziehungsweise emissionsfreien Antrieben, insbesondere elektrischen Straßenbahnen, U-Bahnen oder Bussen mit Wasserstoffantrieben.
Die über dieses System generierten Zusatzeinnahmen würden sodann wieder zugunsten der nachhaltigen Verkehrsträger eingesetzt – Ausbau von Fahrradwegen, Digitalisierung des ruhenden Verkehrs, qualitativer und quantitativer Ausbau des ÖPNV etc. –, um deren Attraktivität weiter zu steigern. Gleichzeitig entfaltet dieses System seine Lenkungswirkung über die bereits in den Niederlanden festgestellte Preissensibilität der Bevölkerung. Die zielgerichtete Kombination von Push- und Pull-Maßnahmen, die nicht nur auf einen spezifischen Verkehrsträger oder rein auf das Thema „Antriebswende“ zielen, sondern auch weitere Aspekte wie sparsame Flächennutzung berücksichtigen, bietet verschiedenste Möglichkeiten zur spezifischen Ausgestaltung.

Szenario 2: Drittnutzerfinanzierung/Mobilitätspass

Bei den Modellen der Drittnutzerfinanzierung beteiligen sich nicht nur die unmittelbaren, sondern auch die mittelbaren Nutzer wie zum Beispiel Arbeitgeber und Kfz-Nutzer an der ÖPNV-Finanzierung. Kernstück dieses speziellen, für die vorliegende Studie zugrunde gelegten Drittnutzerfinanzierungsmodells ist ein von den Kommunen angebotener Mobilitätspass. Er steht im unmittelbaren Zusammenhang mit einer Abgabe, die Kommunen je nach Ausgestaltung von Kfz-Haltern, Kfz-Nutzern, Arbeitgebern oder Einwohnern („Drittnutzern“) erheben. Der Mobilitätspass enthält ein beziffertes Budget zur Nutzung des ÖPNV durch den jeweiligen Abgabenleistenden in Form eines bei der Kommune abrufbaren Guthabens. Wird dieses Guthaben nicht eingelöst, verfällt es zugunsten der jeweiligen Kommune. Bei diesem speziellen Drittnutzerfinanzierungsmodell fließt daher die Abgabe, zumindest potenziell und zweckgebunden, an die Abgabenleistenden zurück, soweit diese eine entsprechende Nutzung des ÖPNV und damit einhergehende Aufwendungen nachweisen können.

Das Mobilitätspassmodell fördert die Nachhaltigkeit indirekt, indem es auf eine stärkere Nutzung von Bus und Bahn zielt. Die Wirkung aufs Klima basiert auf der Annahme, dass kommunale Verkehrsbetriebe die aus der Mobilitätspassnutzung zu erwartenden Zusatzeinnahmen in die Qualität des ÖPNV-Angebots investieren. Gleiches gilt hinsichtlich der Stadtkasse und den dort generierten Einnahmen durch die Abgabe.

Die Drittnutzerfinanzierung wurde bereits in den 1970er-Jahren diskutiert. Baden-Württemberg hat die Idee jüngst wieder aufgegriffen. Im Auftrag des Landes hat EY in einer Fallstudie am Beispiel mehrerer Kommunen die finanziellen und rechtlichen Rahmenbedingungen untersucht, mit dem Ergebnis, dass die Einführung eines Mobilitätspasses ein wirkungsvolles Instrument zur Mobilitätswende sein kann.

Damit der Verkehrssektor seinen Beitrag zur Erreichung der Klimaziele leisten kann, müssen sich die Mobilität und das Verhalten der Menschen ändern. Größter Hebel ist die Reduzierung des individuellen Autoverkehrs zugunsten nachhaltiger Mobilitätsformen. Die Nutzung von Straßen und Verkehrsmitteln zu bepreisen kann diesen Prozess wirksam unterstützen.

Beide untersuchten Szenarien zeigen, dass eine Bepreisung von Mobilität geeignet und auch nötig ist, damit die Verkehrswende gelingt. Ihr zielgerichteter und passgenauer Einsatz trägt zu einer Änderung des Modal Split weg vom MIV, hin zu anderen umwelt- beziehungsweise raumschonenden Verkehrsmitteln bei. Die in beiden Modellen erzielbaren Zusatzeinnahmen sollten zur Verbesserung von Taktzeiten, zur Steigerung der Zuverlässigkeit, für mehr Komfort für die Fahrgäste und die Einbindung innovativer Services im ÖPNV eingesetzt werden, um die noch bestehenden Hemmschwellen und Lücken in der Bedienung insbesondere auf der sogenannten letzten Meile durch On-demand-Verkehr, Carsharing, Mikromobilität und ähnliche Modelle zu schließen. Dies ließe sich über eine Kombination mit einer effektiven Parkraumbewirtschaftung und die Einrichtung verkehrsträgerübergreifender Mobilitäts-Hubs unter Einbindung etwa von Paketstationen oder Poststellen noch verstärken. Im Endeffekt ginge der MIV zugunsten der übrigen Verkehrsträger zurück und mit ihm die klimaschädlichen CO2-und Stickoxid-Emissionen. Die Lärmbelastung sowie der Platzbedarf für die Mobilitätsmittel (Parkplätze, Straßen und Ähnliches) in den Städten könnten ebenfalls sinken und so mehr Raum für die urbane Lebensqualität bieten.

Vier Leitgedanken für Entscheider

Das Gelingen der Verkehrswende erfordert dringend effektive Maßnahmen. Herauszufinden, welches Szenario die für eine Kommune gewünschte Lenkungswirkung erzielt, setzt eine ganzheitliche Betrachtung voraus. Entscheider sollten im Wesentlichen vier Faktoren berücksichtigen:

  1. Transparenz: Ausgaben und Emissionen der einzelnen Verkehrsträger im urbanen Raum – Auto, Bahn, Bus, Rad und Fußgänger – sollten verglichen werden. Relevant für die Betrachtung sind die Kosten für Anschaffung, Betrieb und Infrastruktur. Im Ergebnis könnte sich der ÖPNV eventuell nicht überall als das nachhaltigste motorisierte Verkehrsmittel erweisen. Manches hängt von der Planung, der Ausstattung der Transportflotte und deren Auslastung ab. Von einem bedarfsgerechten, attraktiven ÖPNV-Angebot wird die Klimabilanz profitieren.
  2. Flächenbedarf: Klimaschutz braucht Fläche. Deshalb ist der Flächenverbrauch der einzelnen Verkehrsträger stärker als bisher in den Blick zu nehmen. Es gibt plakative Darstellungen, wonach sowohl fahrende als auch parkende Autos weit größeren Raum beanspruchen als ein gut besetzter Bus oder ein einzelner Radfahrer. Stichwort Parkraummanagement: Soll Park- und Straßenraum für Autos im Sinne der Verkehrswende reduziert werden? Eine geringere Fläche kann die individuelle Nutzung von Autos weniger komfortabel machen und einen Impuls zum Einstieg in den Umstieg setzen.
  3. Bequemlichkeit: Die Akzeptanz klimafreundlicher Alternativen zum individuell genutzten Auto sollte hoch sein. Das umfasst ein Plus an Verkehrsleistung und Komfort, die Steigerung der Pünktlichkeit und Verlässlichkeit im ÖPNV sowie die Schließung gegebenenfalls vorhandener Bedienungslücken mit neuen Mobilitätsangeboten.
  4. Kommunikation: Ein Rückgang des Individualverkehrs reduziert die Umweltbelastung in den Städten. Dekarbonisierung bedeutet nicht nur einen Gewinn für das Stadtklima, sondern auch mehr Aufenthaltsqualität. Frei werdende Flächen können zu Spielplätzen und Grünanlagen umgestaltet werden, die Städte in Zeiten des Klimawandels brauchen. Menschen werden außerdem an Lebensqualität gewinnen, weil sie weniger Stunden im Stau verschwenden. Diese durch Bepreisung des Verkehrs erzielbaren Vorteile gilt es in Debatten um die Verkehrswende wesentlich deutlicher in den Vordergrund zu rücken.

Die Einschränkung der individuellen Nutzung von Autos mit Verbrennungsmotor über Bepreisung verspricht die größten Emissionsminderungen. Für die Akzeptanz klimafreundlicher Alternativen wie des ÖPNV sind diese zuverlässig, sicher und komfortabler auszugestalten. Darüber hinaus ist eine integrierte Stadt-, Regional- und Verkehrsplanung notwendig, um Wege zu verkürzen. Die Transformation im Verkehrssektor erfordert außerdem rechtliche Optionen, die Kommunen Spielraum zur Umsetzung sinnvoller Konzepte geben. Gefordert ist neben den Ländern der Bundesgesetzgeber. Für Bund, Länder und Gemeinden gilt es, gemeinsam die Bürger für die Verkehrswende zu begeistern.

Fazit

Bis 2030 soll der Verkehrsbereich seine Emissionen um etwa die Hälfte herunterfahren. Ohne ein ganzheitliches Konzept ist das kaum möglich. Zu den Maßnahmen, die eine spürbare Reduktion des CO2-Ausstoßes versprechen, gehört die Bepreisung von Transportmitteln: Die Nutzung klimaschädlicher Fahrzeuge – beispielsweise Autos mit Verbrennungsmotor – wird teurer als die Nutzung umweltfreundlicher Verkehrsmittel – etwa des ÖPNV. Die Frage ist, welches der verschiedenen Bepreisungsmodelle im Einzelfall die größte Lenkungswirkung auf die Verkehrsteilnehmer haben wird. Das herauszufinden setzt einen transparenten Abwägungsprozess in den Kommunen voraus. Bund und Länder sind gefordert, den Rechtsrahmen zugunsten einer Bepreisung anzupassen, damit das Klima profitiert.

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Oliver Wittig

Partner | Head of Public Law | Rechtsanwalt | Deutschland

Ist der Pragmatiker unter den Juristen. Lebt mit seiner Frau, zwei Kindern und vielen Tieren in Heidelberg. Weltenbummler mit Liebe zu Italien.

Daniel Eisenhuth

EMBA, Partner EY Sustainability, Strategy & Transactions, Valuation, Modelling & Economics, Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft | Deutschland

Weitsichtiger Analytiker, der strategische Entscheidungen mit belastbaren Daten untermauert. Familienmensch, der sein Handeln an den zukünftigen Generationen ausrichtet.