Como um governo que está lutando contra a dívida navegou em direção a um futuro melhor

F icou claro que Porto Rico estava em profunda dificuldade financeira, diz David Skeel, presidente do Conselho de Supervisão nomeado para ajudar a Commonwealth a voltar aos trilhos. "Não se tratava apenas de uma área... A dívida era muito grande. O governo era grande demais. O governo era ineficiente, e ficou claro que todos, em todos os níveis, precisavam se sacrificar para colocar as coisas nos eixos."

Quando a Commonwealth de Porto Rico entrou com pedido de falência em 2017, a ilha estava lutando sob uma complexa rede de US$ 70 bilhões em dívidas emitidas por mais de uma dúzia de entidades governamentais e praticamente não tinha dinheiro reservado para financiar seu passivo de pensão de US$ 55 bilhões.

Uma combinação de fatores complexos ao longo de muitas décadas - mudanças no código tributário federal, acordos comerciais internacionais, a crise financeira global e a perda da competitividade financeira de Porto Rico em setores críticos - diminuiu as perspectivas de crescimento econômico da ilha e levou a deficiências estruturais que evoluíram para uma crise fiscal e econômica.

Os déficits persistentes e os empréstimos insustentáveis deixaram o governo de Porto Rico sem fundos suficientes para pagar suas dívidas, honrar suas obrigações previdenciárias com os funcionários públicos e financiar adequadamente os serviços públicos essenciais. Em 2017, as reservas de caixa do governo caíram para apenas US$ 15 milhões em uma ilha com um orçamento consolidado de US$ 28 bilhões e 3,3 milhões de habitantes.

O pouco dinheiro disponível também criou uma crise que fez com que o governo congelasse os salários dos funcionários públicos, aumentasse os impostos, subfinanciasse os sistemas de aposentadoria, cortasse suprimentos e outras provisões para escolas e hospitais e adiasse a manutenção dos sistemas de energia e água.

A crise fiscal também provocou a maior onda de emigração da história de Porto Rico, pois os moradores fugiram da ilha em busca de melhores oportunidades. Em 2016, a população de Porto Rico havia diminuído em mais de 10%, um dos maiores declínios populacionais de um estado, território ou município dos EUA nos últimos 100 anos.

Para complicar ainda mais a situação, Porto Rico não tinha uma estrutura jurídica abrangente para reestruturar suas dívidas e vincular as partes dissidentes em caso de inadimplência. Sem a ação federal, esperava-se que o resultado fosse complexo, desordenado, contencioso e prolongado - tanto entre as classes de credores concorrentes quanto contra a Commonwealth.

Como resultado, no verão de 2016, o Congresso dos EUA negociou e aprovou uma legislação federal: a Lei de Supervisão, Gestão e Estabilidade Econômica de Porto Rico (PROMESA). Essa legislação estabeleceu um Conselho de Supervisão e Gestão Financeira, um processo abrangente para a reestruturação da dívida de Porto Rico e procedimentos acelerados para a aprovação de projetos de infraestrutura essenciais. Porto Rico entrou com pedido de proteção contra falência de acordo com o Título III da nova lei logo depois disso, em maio de 2017.

"Uma reestruturação de dívida soberana é muito menos regulamentada", diz Natalie Jaresko, diretora executiva do Oversight Board. "Não é em um tribunal. Então, lá estávamos nós enfrentando o que se tornou essa enorme tarefa com tantos emissores diferentes, com tantos elementos diferentes de reivindicações dentro do plano."

O longo caminho para a reestruturação

Desde o início, qualquer plano de reestruturação financeira bem-sucedido exigiria o equilíbrio entre as obrigações legais para com os muitos credores da ilha e a saúde, a segurança e o bem-estar financeiro das famílias que vivem e trabalham em Porto Rico.

Seriam necessárias negociações ponderadas e demoradas, bem como uma considerável experiência em reestruturação, trabalho, pensões e política fiscal, para elaborar um plano de reestruturação viável que recebesse o apoio da maioria dos stakeholders e fosse considerado viável pelo juiz federal dos EUA que supervisiona o processo de falência.

"Não se trata apenas de um grupo de credores, dois grupos de credores ou três grupos de credores", diz Jaresko. "São também as discussões que tivemos com outros stakeholders, incluindo sindicatos públicos, aposentados e credores não garantidos, pois precisávamos que eles fizessem parte disso."

A partir de 2017, o Conselho de Supervisão liderou as negociações de uma das maiores reestruturações da história do mercado de títulos municipais. O conselho de sete membros, nomeado pelo Presidente dos Estados Unidos, trabalhou junto com funcionários do governo federal e local e consultores qualificados, incluindo a EY, para projetar um plano de reestruturação abrangente que criaria a base necessária para o crescimento econômico e restauraria a oportunidade para o povo de Porto Rico.

Apesar do desafio monumental, a equipe da EY ajudou seu cliente, o Oversight Board e os outros consultores do Oversight Board a navegar pelas negociações de reestruturação sem precedentes, complicadas e, às vezes, acaloradas. Isso incluía vários credores financeiros que tinham interesses conflitantes, inclusive organizações trabalhistas, aposentados, credores não garantidos, dezenas de órgãos e instrumentos governamentais e autoridades governamentais federais e locais.

"Trata-se de algo que vai além da reestruturação de um balanço patrimonial", diz Gaurav Malhotra, EY Americas Reshaping Results & EY US Restructuring Leader. "O que Porto Rico precisava era de um plano para reduzir as dívidas a um nível sustentável, garantir o investimento adequado nas pessoas e nos recursos de que a economia precisa e criar um caminho viável para o crescimento econômico, a oportunidade e a esperança. Tratava-se, na verdade, de criar uma abordagem equilibrada com a qual o povo porto-riquenho pudesse contar e um futuro pelo qual pudesse ansiar."

A partir de 2017, a equipe da EY-Parthenon Government & Public Sector Turnaround and Restructuring Strategy Services, liderada por Malhotra, Adam Chepenik e Juan Santambrogio, trabalhou com o Oversight Board e os outros consultores do Oversight Board nos estágios iniciais das negociações e no planejamento para resolver a mais complexa reestruturação da dívida pública na história do mercado de títulos municipais dos EUA.

Várias prioridades estratégicas determinaram como o Conselho de Supervisão abordou o processo de reestruturação, incluindo

• A criação de um plano de longo prazo, viável por mais de 30 anos
• A importância do impacto humano de uma reestruturação do setor público
• A criação de um ambiente para o crescimento econômico de longo prazo
• Investimento na saúde, segurança e educação dos residentes
• Salvaguardas para tornar o governo e suas finanças mais resistentes para absorver choques futuros

Dada a experiência multifacetada necessária para atender a essas prioridades, a equipe da EY rapidamente reuniu uma equipe ampla, multidisciplinar e multilíngue de profissionais de toda a empresa e do mundo para aconselhar o Conselho de Supervisão sobre a melhor estratégia para lidar com os muitos desafios que a ilha tem pela frente. A equipe incluiu profissionais da EY em pensões, análise atuarial, previsão econômica, política educacional, orçamento governamental, contabilidade forense, impostos internacionais, política pública, gestão de desastres, infraestrutura e recursos humanos.

O Conselho de Supervisão, trabalhando com seus consultores, incluindo a EY, começou a desenvolver e certificar um plano financeiro plurianual. Entre outras coisas, esse plano estabeleceu um conjunto ambicioso de reformas fiscais e estruturais, pensões adequadamente financiadas e níveis de superavit previstos disponíveis para as negociações com os credores.

Depois de concluir uma versão preliminar do plano financeiro, a equipe trabalhou para aumentar a transparência em um processo orçamentário anual historicamente opaco e identificou os recursos de caixa do governo acumulados em mais de 2.000 contas bancárias. Esses esforços equiparam o Conselho de Supervisão com dados adequados para direcionar os gastos e investimentos para as áreas mais necessitadas e para entender a magnitude dos recursos em dinheiro disponíveis para o governo. Os dados também informaram as negociações subsequentes da dívida.

Os efeitos devastadores dos furacões gêmeos Irma e Maria, que atingiram a ilha em setembro de 2017, os terremotos de 2019-2020 e o surto da pandemia de COVID-19 exigiram várias revisões das previsões originais. Trabalhando de forma colaborativa, o Conselho de Supervisão e seus consultores, incluindo a EY e as entidades fiscais de Porto Rico - o Departamento do Tesouro, o Escritório de Gestão e Orçamento, a Agência Fiscal e a Autoridade Consultiva Financeira - bem como muitas outros stakeholders, atualizaram os planos financeiros plurianuais para refletir melhor a realidade e as novas informações.

Direcionar os investimentos para o valor de longo prazo

O sucesso do plano dependia da transparência das finanças de todas as funções e agências do governo, para que os fatos ficassem claros e um acordo pudesse ser alcançado com sucesso. As equipes da EY assessoraram o Conselho de Supervisão no desenvolvimento de muitos elementos essenciais para o plano de reestruturação. Eles ofereceram recomendações para uma série de reformas para aumentar a transparência fiscal, melhorar a gestão ambiental, social e de governança (ESG) e manter um resultado sustentável para o governo e o povo de Porto Rico.

"A restauração do equilíbrio estrutural e do crescimento exigiu que o Conselho de Supervisão integrasse todos os elementos do plano de reforma proposto, incluindo as previsões financeiras e de caixa, os impactos da reforma fiscal e estrutural, os termos de reestruturação da dívida e, o mais importante, a identificação e a minimização de qualquer dano ao futuro dos residentes de Porto Rico", diz Adam Chepenik, diretor da EY-Parthenon Government & Public Sector Turnaround and Restructuring Strategy Services, Ernst & Young LLP.

Muitas reformas operacionais em nível de agência também foram necessárias para estabelecer transparência e confiança de que as mudanças propostas seriam implementadas. Por exemplo, antes do plano de reestruturação, os gastos orçamentários incluíam o uso generalizado de dotações do ano anterior para financiar novas despesas, mesmo quando o dinheiro para financiar essas despesas não estava disponível. O Conselho de Supervisão trabalhou em estreita colaboração com seus funcionários e consultores, incluindo a EY, para melhorar a transparência no processo orçamentário e solidificar os controles orçamentários.

As equipes da EY também ajudaram a aconselhar o Conselho de Supervisão e várias agências governamentais sobre formas de melhorar a prestação estratégica de seus serviços. Por exemplo, o Conselho de Supervisão e as equipes da EY trabalharam em colaboração com a equipe de liderança do Departamento de Educação de Porto Rico para desenvolver um plano de transformação estratégica que melhoraria os resultados de aprendizagem, simplificaria as compras e aquisições, aumentaria os investimentos em gastos de capital e melhoraria a remuneração dos educadores do sistema.

Da mesma forma, o Conselho de Supervisão, apoiado pelas equipes da EY, trabalhou em estreita colaboração com a equipe de liderança do Departamento de Desenvolvimento Econômico de Porto Rico para recomendar melhorias na estrutura administrativa das regulamentações de incentivos fiscais da ilha. O Conselho de Supervisão e as equipes da EY também catalogaram e inventariaram milhares de imóveis e propriedades rurais para mais de 20 órgãos governamentais. Isso proporcionou uma visão abrangente dos ativos essenciais que o governo poderia manter, desenvolver e, se desejar, alienar. Anteriormente, o governo de Porto Rico não tinha uma visão estratégica das propriedades imobiliárias e fundiárias do governo.

"Os controles fiscais e o processo orçamentário aprimorado agora contêm um nível de detalhe e transparência para mostrar claramente aos contribuintes como o governo gasta seu dinheiro, bem como os controles em vigor para evitar a instabilidade financeira e os déficits que Porto Rico enfrentou anteriormente", diz Chepenik. À medida que o plano de reestruturação é operacionalizado, as equipes da EY continuam a gerenciar a previsão de despesas de longo prazo e a acompanhar as prioridades de gastos e investimentos para ajudar a manter o plano no caminho certo.

Transformando o sistema de aposentadoria

As equipes da EY também assessoraram amplamente o Conselho de Supervisão em assuntos relacionados a pensões. Esses esforços incluíram o fornecimento de previsões atuariais, propostas de reforma previdenciária e, o mais importante, a criação de um fundo de reserva de pensões inovador para permitir o financiamento adequado das pensões no futuro. Prevê-se que o novo fundo de reserva de pensão seja financiado com US$ 10,3 bilhões em contribuições do governo nos próximos 10 anos.