Artigo: Os desafios da gestão pública na governança de PPPs e concessões dos NCPs

Por meio do convívio com diversos profissionais e instituições responsáveis por promover, estruturar e gerenciar carteiras de projetos de PPPs e concessões no Brasil e no mundo, procuro trazer percepções consolidadas em mais de 20 anos de atuação nesse setor. A fim de ser mais objetivo, buscarei concentrar a análise apenas nas unidades de projetos diretamente vinculadas ao Poder Executivo, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, às quais denominarei Núcleos Centrais de Parcerias (NCPs). Portanto, não considerarei aqui os estruturadores de projetos de atuação indireta junto a variadas esferas federativas, tais como BNDES, CAIXA, IFC, PNUD/UNOPS, BID, entre outros.

Em relação à estrutura e modelo operacional desses NCPs, suas tipologias se distinguem conforme cada um dos elementos estruturantes que os caracterizam:

- Dimensionamento da equipe;

- Perfis profissionais da equipe;

- Modelo jurídico-institucional da entidade;

- Atribuições e responsabilidades da entidade;

- Grau de autonomia/influência técnica e institucional;

- Grau de interlocução com órgãos setoriais e órgãos de controle.

Embora tenham sido publicados diversos guidelines internacionais e nacionais para fomentar melhores práticas na constituição e gestão de NCPs, os entes federativos acabam adotando estratégias alternativas, muito aquém do que seria considerado ideal. Se por um lado, as melhores práticas, em alguma medida, são ignoradas por mera questão de desconhecimento técnico-conceitual, por outro há uma série de limitações inerentes ao setor público que impõem obstáculos administrativos aos gestores. Essa realidade transforma o “mundo ideal” no “mundo possível”.

Como exemplo desses desafios, destacam-se as restrições orçamentárias, que impõem limites aos NCPs, tais como estrutura físico-operacional inadequada, equipe de perfil técnico incompatível com as áreas de conhecimento exigidas e ausência de recursos financeiros para a contratação de serviços técnicos especializados.

Como consequência desse cenário, observam-se frequentemente iniciativas de PPPs e concessões de baixa qualidade e subdimensionadas em relação ao potencial do ente federativo. Isso se traduz em projetos de baixo impacto, modelagens deficientes e ausência de credibilidade junto ao mercado.

Infelizmente, esse fenômeno ocorre não apenas em entes federativos emergentes na adoção de parcerias, mas também em estados e municípios que chegaram a desfrutar de certo prestígio na condução das agendas de infraestrutura. Assim sendo, não é possível atribuir esse efeito apenas às restrições orçamentárias, uma vez que a cultura disruptiva de nossa gestão pública também contribui para essa realidade.

Tais decisões estão relacionadas principalmente à reestruturação de NCPs em períodos de reorientações estratégicas ou de transições políticas. A instituição de novas instâncias decisórias e de reconfiguração do modelo de governança, em núcleos já consolidados, costuma ter impacto negativo na condução dos programas de infraestrutura em nível nacional e subnacional. Em raras ocasiões, tais inovações trazem aperfeiçoamentos de efeito líquido positivo aos núcleos bem desenvolvidos.

Outro fator de alto risco para a manutenção da eficiência dessas unidades é a alternância de equipes, o que afeta substancialmente a continuidade e capacidade de entrega dessas estruturas. Conforme tenho observado, a perda de capital intelectual é o risco de mais complexa mitigação para esses núcleos.

Em que pese os entes públicos possam buscar um melhor gerenciamento na alocação e manutenção de profissionais especializados, outros fatores contribuem para a evasão e rotatividade de profissionais dessa área. Em várias unidades de parceria, as principais funções de liderança são ocupadas por profissionais de cargo comissionado, suscetíveis a serem desligados em transições de governo ou, ainda, a buscarem outras posições no mercado privado e/ou na gestão pública. Isso se reflete em incertezas e instabilidade para os entes federativos. Devido à forte interação que mantém com o setor privado, os profissionais desses núcleos são também parte importante da manutenção da credibilidade da agenda pública de infraestrutura.

Servidores de carreira

Uma medida mitigadora para o risco de evasão de profissionais especializados tem sido a tentativa de constituir NCPs predominantemente com servidores públicos de carreira. Tal estratégia pode trazer bons resultados. No entanto, a curva de aprendizagem desses profissionais tende a ser maior, por causa do investimento de tempo necessário para que a experiência seja adquirida na vivência de diversos ciclos de projetos.

Na minha avaliação, uma equipe com esse perfil deveria ter dedicação exclusiva a projetos de PPPs e concessões por pelo menos cinco anos ininterruptos. Por outro lado, a vantagem de se contratar profissionais experientes de outras gestões públicas ou do mercado seria a possibilidade de acelerar as entregas dos projetos e/ou comportar um maior quantitativo de iniciativas.

Outra estratégia atenuante do risco da “fuga de conhecimento” tem sido a oferta crescente de cursos e capacitação para gestores públicos subnacionais. Assim como os manuais de boas práticas, trata-se de uma estratégia salutar de “awareness”, porém ainda não representa solução saneadora da perda de capital intelectual nesses núcleos.

*Esta é uma versão adaptada do artigo publicado inicialmente no Portal Connected Smart Cities. No próximo artigo, saiba como fortalecer a consolidação, sustentabilidade e reconhecimento dos NCPs como áreas de inteligência estratégica para o mercado de PPPs e concessões.