Skatteutvalgets forslag til skatte- og avgiftsendringer

Skatt på leieverdien av egen bolig og fritidsbolig

Utvalget foreslår at det bør innføres skatt på leieverdien av egen bolig og fritidsbolig, som tilsvarer netto leieinntekter av skattyters bruk av boligene. Utvalget mener at boliginntekt bør skattlegges som annen kapitalinntekt, både ved egen bruk og ved andres bruk.

Utvalget foreslår at leieverdien av egen bolig fastsettes ved at det beregnes en sjablongmessig nettoinntekt som utgjør en prosentvis andel av markedsverdien av boligen.

Utvalget mener det er gode grunner til å innfase skatt på leieverdien av bolig over noe tid. En gradvis innfasing kan bidra til å forhindre negative effekter på boligmarkedet, samtidig som det gis tid for boligeiere til å tilpasse seg virkningene av reformen. Utvalget anbefaler derfor at en begynner med en relativt lav sats på 1 % av markedsverdien, som beskattes med en sats som i 2022 er 22 %. På sikt mener utvalget at skattegrunnlaget bør vurderes økt til et nivå som samlet tilsvarer boligens netto beregnede leieinntekter (leieverdien). Utvalget har ikke vurdert nærmere hvilken sats av markedsverdien dette vil utgjøre. Utvalget mener at boligskatten bør være fullt innfaset i løpet av en 5 til 10 års periode. I innfasingen bør det legges vekt på at satsen ikke skal endres for mye fra år til år.

Inntektsbeskatning av utleieinntekter av bolig

I dag er inntekt fra langtidsutleie av egen bolig skattefri når eieren selv benytter minst halvparten av boligen som egen bolig, eller når hele eller en større del av boligen leies ut for inntil 20 000 kroner i inntektsåret. Utvalget anbefaler at skattefritaket for langtidsutleie av inntil halvparten av egen bolig oppheves. Skattegrunnlaget bør fastsettes basert på brutto leieinntekter og med sjablongmessig fradrag for løpende kostnader og vedlikeholdskostnader, tilsvarende som for delvis utleie av fritidsbolig og kortidsutleie av bolig.

For å motvirke at deler av egen bolig som leies ut skattlegges to ganger, må det innføres regler som hindrer dobbeltbeskatning. For primærbolig kan en løsning være at skattytere som innrapporterer faktisk inntekt fra utleie av boligen de bor i, kun beskattes for beregnet leie for den forholdsmessige andelen av boligen som ikke er utleid.

Begrense rentefradraget og boliglånsrenter

Som nevnt foreslår utvalget økt skattlegging av faktiske og beregnede leieinntekter av egen bolig. Dersom disse endringene gjennomføres, mener utvalget at rentefradraget bør opprettholdes, fordi endringene vil innebære at hoveddelen av husholdningenes gjeld vil ha tilknytning til skattepliktig inntekt. Når beregnede leieinntekter ved bruk av egen bolig – samt faktiske leieinntekter – skattlegges, er det riktig å gi tilsvarende fradrag for gjeldsrenter knyttet til erverv av boligen. Utvalget har likevel valgt å omtale fjerning av rentefradrag, og mener dette bør være et aktuelt tiltak dersom dagens lave skattlegging av inntekt fra egen bolig videreføres. Dersom dette blir aktuelt mener utvalget at begrensning av fradrag for gjeldsrenter bør skje ved en sjablong, slik at fradraget reduseres med en andel som om lag tilsvarer samlet boliggjeld i husholdningene.

Gevinstbeskatning av egen bolig og fritidsbolig

Utvalget foreslår at det innføres en botidsmodell for gevinstbeskatning av egen bolig. Botidsmodellen begrenses til de siste fem årene i eierperioden. Hvis f.eks. en bolig har vært eid i fem år, og leid ut i fire år, vil gevinsten i et slikt tilfelle bli skattepliktig for den perioden eieren ikke har bodd i boligen, slik at 4/5 av gevinsten blir skattepliktig. Slik kan tilpasningsmulighetene og terskelvirkningene reduseres. Samtidig vil skattytere som faktisk har bodd i boligen hele tiden, skjermes mot gevinstbeskatning siden gevinsten vil bli skattepliktig kun for den perioden eieren ikke har bodd i boligen. Dersom eiertiden er kortere enn fem år, bør botiden i hele eiertiden være avgjørende. Det innebærer at dersom skattyter for eksempel har eid boligen i tre år, og brukt den som egen bolig i to av disse, vil 1/3 av gevinsten bli skattepliktig.

Utvalget anbefaler at dagens unntaksregler for skattlegging av gevinst ved salg av egen fritidsbolig oppheves, og at slike gevinster dermed blir skattepliktig i tråd med skattelovens hovedregel. Utvalget mener det bør innføres overgangsregler, og ber departementet vurdere nærmere hvordan slike overgangsregler bør utformes.

Dokumentavgift

Utvalget foreslår at dokumentavgiften knyttet til tinglysning av en eiendomsoverføring bør avvikles. Et samlet utvalg mener imidlertid at dokumentavgiften bør beholdes dersom ikke skatten på bolig økes i tråd med utvalgets øvrige anbefalinger. Videre foreslår utvalget at dokumentavgiften skal utvides til å gjelde alle boligtyper, dersom den videreføres.

Eiendomsskatt

Utvalget har pekt på noen mindre elementer i eiendomsskattereglene der det bør vurderes endringer som kan forbedre eiendomsskatten. Dette gjelder bunnfradraget i eiendomsskatten og takseringsreglene for bolig og fritidseiendom. Utvalget antar at å fjerne muligheten for å ha bunnfradrag i eiendomsskatten vil være den beste løsningen, og anbefaler at departementet vurderer dette nærmere. Videre mener utvalget det er gode grunner til å gjøre det obligatorisk for kommunene å verdsette boliger ved å basere verdsettelsen på bruk av formuesgrunnlagene. Dette vil være forenklende ved at kommunene sparer administrative kostnader ved taksering, samt forenklende for skattytere ettersom bolig får samme takseringsgrunnlag som i formuesskatten.

Arveskatt

Utvalget foreslår å innføre en ny skatt på arv samtidig som formuesskatten bør reduseres. Den norske arveavgiften ble avviklet i 2014. Avgiften inntrådte når rådigheten over arvemidlene ble ansett å ha gått over på arvingen/mottaker. Arveavgiftsgrunnlaget tok utgangspunkt i markedsverdier, men særskilt unntak for ikke-børsnoterte aksjer, som generelt var satt lavt og fratrukket en betydelig rabatt.

Utvalget mener grunnlaget for en ny arveskatt bør være markedsverdier uten rabatter eller lavere verdsettelse av særskilte objekter, og at grunnlaget for arveskatt bør samordnes med grunnlaget for formuesskatt.  Den nye gave og arveskatten vil ha samme avgrensning som i den tidligere arveavgiftsloven og bør basere seg på en lignende satsstruktur, med lavere sats for arv til arvelaters nærmeste arvinger. Utvalget foreslår at også barnebarn kan få den lavere satsen. Små og middels arve- og gavebeløp bør skjermes og utvalget foreslår å innføre et relativt høyt innslagspunkt.

I tillegg foreslås en vesentlig endring sammenlignet med den tidligere arveavgiften der fribeløpet gjaldt summen av arv og gaver til en mottaker over livsløpet fra hver enkelt giver/arvelater. Utvalget foreslår et fribeløp per mottaker som skal være summen av arv og gaver som vedkommende mottar fra alle givere/arvelatere.

Som det fremgår av tabellen under økes fribeløpet og de høye satsene i innslagspunkt 2. Dersom gave til nærmeste arving etter loven har en verdi på MNOK 10 vil dette innebære følgende arveavgiftsberegning:

Da arveavgiften ble avviklet i 2014 ble den erstattet av en inntektsskatt i det man innførte skattemessig kontinuitet som medførte at mottaker overtar sin forgjengers skattemessige verdier og posisjoner (skattemessig inngangsverdi). I motsetning til en arveavgift som var betalbar, ville inntektsskatten først komme når overtatt eiendel ble realisert. Utvalget anbefaler ikke å gå tilbake til et diskontinuitetsprinsipp, som innebærer en oppskrivning av mottatt eiendel til markedsverdi og ikke en videreføring av inngangsverdi fra giver/arvelater. Det foreslås i stedet at det gis fradrag for latent skatt ved arveskatteberegningen, eventuelt at inngangsverdien ved gevinstberegningen oppreguleres med betalt arveskatt.

Formuesskatt

Det er i henhold til utvalget gode grunner for å beholde formuesskatten, men at denne bør reduseres og delvis erstattes med skatt på arv slik at en større del av skattleggingen skjer ved generasjonsskifte.  Små og mellomstore formuer vil oppleve lettelser i formuesskatten, mens de med høy formue vil oppleve betydelig skatteskjerpelser.

Det foreslås at formuesskattegrunnlaget bør utvides og at verdsettelsen av ulike formuesobjekter bør gjøres likere. Ideelt sett burde alle formuesobjekter inngå i grunnlaget også ulike immaterielle rettigheter, herunder goodwill og know-how slik at disse verdsettes til markedsverdi. Flertallet foreslår at alle verdsettelsesrabatter fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 % av beregnet markedsverdi.  Flertallet mener at formuesskattelettelsene bør fases ut over tid i takt med økte inntekter fra arveskatt.

Utvalget ser at det vil være krevende å finne gode verdsettelsesmetoder for immaterielle eiendeler og ikke-børsnoterte aksjer, og at det kan være mulig å verdsette eiendelene riktigere ved arveoppgjør enn ved beregning av årlig formuesskatt. Dette understøtter etter utvalgets syn at formuesskatten bør reduseres, og at det bør innføres en ny skatt på arv.

Økt verdsettelse til 100 % av markedsverdi herunder for primærbolig som i dag verdsettes til 25 % av beregnet markedsverdi, vil medføre at flere personer kommer i formuesskatteposisjon. Dette foreslås motvirket med betydelig økning i bunnfradrag. Utvalget vil beholde dagens progressive satsstruktur, men foreslår å redusere formueskattesatsen for formuer over og under MNOK 20.

Formuesskattegrunnlag – og satser i 2022 og utvalgets forslag til endringer  

Det foreslås avslutningsvis å endre tidspunkt for verdsettelse av ikke-børsnoterte aksjer fra 1. januar i inntektsåret til 1. januar i skattefastsettingsåret, slik at også verdiendringer i løpet av inntektsåret fanges opp i formuesverdien.

Innledning

Utvalget foreslår at den grunnleggende utformingen av skattesystemet videreføres uendret. Dette innebærer blant annet at det ikke foreslås noen endring i selskapsskattesatsen på 22% og heller ikke noen endringer i reglene om fremføring av underskudd. Det vernes om fritaksmetoden og foreslås bare mindre justeringer, omtalt kort i kapittel 5 nedenfor. Utvalget foreslår også å beholde den balansebaserte unntaksregelen i rentebegrensningsregelen.

Beskatning av selskap i flernasjonale konsern

OECD/G20s Inclusive Framework lanserte i oktober 2021 en topilarløsning for skattlegging av den digitaliserte økonomien. Forslaget innebærer kort fortalt følgende:

• Pilar 1: omfordeling av skattegrunnlaget til markedsstaten, uavhengig av fysisk tilstedeværelse. Ordningen vil omfatte selskaper med global omsetning på over 20 milliarder euro og lønnsomhetsgrad over 10 %.
• Pilar 2: Global minimumsskatt med minimum effektivt skattenivå på 15 %. Ordningen vil omfatte konsern med omsetning på over 750 mill. euro, og treffer altså mye bredere enn pilar 1.

Utvalget mener Norge fortsatt bør støtte aktivt opp om disse løsningene, men ettersom det knytter seg stor usikkerhet til hvor effektivt topilarløsningen vil motvirke uheldig skattekonkurranse og overskuddsflytting, foreslår utvalget en utvidelse av virkeområdet for reglene om kildeskatt på renter, royalty og visse leiebetalinger.

Utvalget anbefaler også Finansdepartementet å følge EUs arbeid med å innføre et skallselskapsdirektiv som er ment å motvirke skattemotivert bruk av selskaper som ikke har reell aktivitet i staten hvor selskapet er registrert, og vurdere endringer i norsk rett som følge av eventuell enighet i EU.

I det foreslåtte direktivet er det lagt opp til at selskaper med hovedsakelig passiv inntekt som hovedsakelig deltar i grenseoverskridende transaksjoner og hvor selskapets daglige ledelse utøves av andre enn selskapets ansatte, vil få en særskilt rapporteringsplikt hvor selskapet må dokumentere substansen sin. Dersom selskapet ikke har tilstrekkelig substans, skal det ses igjennom dette for skatteformål og inntektene skal isteden skattlegges på aksjonærens hånd.

Utvidelse av virkeområdet for kildeskatt på renter og royalty mv

Fra og med 1. juli 2021 ble det innført 15% kildeskatt på rente- og royaltybetalinger til nærstående selskap eller innretning i lavskatteland. Tilsvarende regel ble innført fra og med 1. oktober 2021 for leiebetalinger for skip, fartøy, rigger mv., fly og helikopter.

Nærstående selskap eller innretninger utgjør i denne sammenhengen selskap eller innretninger som er under felles kontroll med minst 50 %, mens lavskatteland defineres som jurisdiksjoner hvor den alminnelige inntektsskatten er mindre enn 2/3 av den skatten som ville vært ilagt i Norge.  

På grunn av vanskeligheter med å vurdere hvorvidt et land er lavt beskattet og for å unngå at Norge brukes som et gjennomstrømmingsland, foreslår skatteutvalget å utvide regelens anvendelsesområde til å gjelde alle betalinger av renter, royalty og visse leiebetalinger til nærstående selskap eller innretning uavhengig av om mottakeren er hjemmehørende i et lavskatteland eller ikke. Endringen skal også gjelde mottakere som er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet innenfor EØS. Istedenfor foreslås en nettomodell som skal gi mottakere innenfor EØS mulighet til å fradra kostnader relatert til den kildeskattepliktige inntekten før kildeskatten ilegges.

Avskrivninger

Utvalget finner ikke grunn til å fravike prinsippet om at avskrivninger i størst mulig grad skal tilsvare driftsmidlenes verdifall, og konkluderer med at økte avskrivningssatser er en lite egnet form for investeringsstøtte.

Etter en gjennomgang av de konkrete avskrivningssatsene foreslår utvalget følgende justeringer: 

• Saldogruppe C (kjøretøy): Redusere avskrivningssatsen fra 24 % (30 % for nullutslippsvarebiler), til 20 % for alle kjøretøy på saldoen.
• Saldogruppe E (skip, rigger mv.): Redusere avskrivningssatsen fra 14 % til 10 %.
• Saldogruppe H (bygg, anlegg, hoteller mv): Redusere avskrivningssatsen for husdyrbygg i landbruket fra 6 % til 4%, og redusere avskrivningssatsen for hoteller, losjihus og bevertningssteder mv. fra 4 % til 2 %.

Opphevelse av rederiskatteordningen

Det er rundt 750 selskap som omfattes av den norske rederiskatteordningen. Torvik-utvalget foreslår i sin rapport å avvikle ordningen. Forslaget støttes av samtlige medlemmer av utvalget med unntak av ett medlem som ikke mener det er grunn til å avvikle ordningen og at en avvikling heller ikke vil medføre noe særlig skatteproveny.

Dette er ikke første gang avvikling av ordningen er foreslått. Rederiskatteutvalgets flertall foreslo det samme i 2006 uten at det ble gjennomført.

Utvalgets flertall mener at avvikling av ordningen vil føre til bedre ressursallokering i økonomien og kunne gi noe økte skatteinntekter. Etter flertallets syn vil avvikling av ordningen videre innebære en forenkling av skattesystemet og redusere administrative kostnader. Det vises også til Rederiskatteutvalgets rapport fra 2006, hvor man ikke mente det var noen samfunnsøkonomisk begrunnelse for skattefavorisering av skipsfartsvirksomhet.

Dersom rederiskatteordningen videreføres foreslår utvalget at rederiskatteordningen i større grad må begrenses slik at ordningen blir bedre tilpasset sitt formål; å hindre utflytting av norske rederier ved å gi norsk skipsfart like gode rammebetingelser som i andre land. Norskeide skip skal ikke være underlagt et vesentlig strengere skatteregime enn utenlandskeide skip. Utvalget peker i denne sammenheng på at gjeldende ordning ikke fullt ut ivaretar de konkurransemessige hensynene som ordningen er bygget på.   

Utvalget sier ikke noe om videre om utflytting, men peker på at ordningen bør begrenses til å omfatte sjøfart som er utsatt for konkurranse fra utenlandskeid virksomhet, og som ikke er underlagt normal beskatning i Norge eller i utlandet.

Utvalget setter spørsmålstegn ved at ordningen omfatter virksomhet som i stor grad foregår over et begrenset område langs norskekysten, når denne typen virksomhet ville vært skattepliktig i Norge dersom skipet hadde vært eid i utlandet (etter reglene om begrenset skatteplikt til Norge og beskatningsrett til Norge etter skatteavtale). Utvalget viser til rederier som yter service til havbruksnæringen som et eksempel og peker på at dette er en næring som har tatt del i den høye lønnsomheten i fiskeoppdrett langs kysten.

Det andre eksempelet som trekkes frem er seismikkskip som kartlegger seismikk på den norske kontinentalsokkelen. Slike skip kvalifiserer som hjelpefartøy etter reglene for rederibeskatning, men vil gjennomgående være skattepliktige i Norge for utenlandske aktører ettersom seismikkfartøy ikke er ikke omfattet av hjelpefartøyunntaket i norske skatteavtalers sokkelbestemmelse.

Dersom rederiskatteordningen består, viser utvalget viser til at den konkrete avgrensningen av ordningen må vurderes nærmere. Det foreslås uansett å øke satsene for tonnasjeskatten så lenge ordningen består. 

Fritaksmetoden og eierinntekt

Skatteutvalget har gjort en helhetlig gjennomgang av skattleggingen av eierinntekter. Eierinntekter er i denne sammenhengen forstått som kapitalinntekter som etter gjeldende rett omfattes av skjermingsmetoden (aksjonærmodellen, deltakermodellen og foretaksmodellen) og fritaksmetoden. Nedenfor oppsummeres noen hovedpunkter:

• Utvalget ønsker å videreføre fritaksmetoden. Flertallet ønsker imidlertid å utvide den sjablongmessige inntektsføringen av 3% av utbytteinntekt til også å omfatte gevinster og øke satsen til 5%. Mindretallet ønsker nærmere utredning av en annen løsning enn en utvidelse av 3%-regelen.
• Utvalgets flertall foreslår at reglene om skjermingsfradrag videreføres. For å forbedre reglenes virkning, foreslås det at skjermingsrenten fastsettes til gjennomsnittlig rente på norske statsobligasjoner med ti års løpetid, redusert med skattesatsen. Renten blir dermed noe høyere. Utvalgets mindretall foreslår at reglene oppheves.
• Utflyttingsskattereglene i sktl. § 10-70 strammes noe inn ved at femårsbegrensningen oppheves på kort sikt og at det gjøres videre utredning for å avklare det EØS-rettslige handlingsrommet. Utvalget ønsker ikke strengere regler for utflytting til land utenfor EØS enn til land innenfor EØS.
• Innføring av strengere regler for privat konsum i selskap støttes av utvalget. Utvalget viser til det pågående arbeidet med utforming av slike regler i Finansdepartementet.
• Skattemessig innbetalt kapital skal ikke lenger følge den enkelte aksje. I stedet skal skattemessig innbetalt kapital på selskapsnivå benyttes for å bestemme skatteposisjonen på den enkelte aksje. Den enkelte aksjes skattemessige innbetalt kapital vil være aksjens forholdsmessige andel av innbetalt kapital på selskapsnivå. Aksjonæren skal heller ikke ha noen valgrett med hensyn til klassifiseringen. I tillegg skal skattefriheten for innbetalt kapital være begrenset til aksjonærens inngangsverdi på aksjen. Det foreslås imidlertid ikke noen rekkefølgeregel hvor utbytte må tas ut før man kan gjøre en skattefri tilbakebetaling av innbetalt kapital.
• I dag klassifiseres likvidasjonsutbytte som gevinst på aksje, noe som kan være fordelaktig for utenlandske aksjonærer. Det foreslås at likvidasjonsutbytte i stedet klassifiseres som utbytte. Utbyttet kan etter omstendighetene bli gjenstand for kildeskatt.
• Utvalgets flertall foreslår at den effektive skattesatsen for eierinntekter for personlige aksjonærer reduseres fra 35,2% (2022) til 34%, mens mindretallet foreslår at beskatningen reduseres til 31,7%. (N.B. det er sammenhenger i satsstrukturene og andre forslag fra utvalget som har en viss betydning for satsjusteringene.)

Annen kapitalinntekt utenfor selskap - satsstruktur

Etter gjeldende rett er det betydelig forskjell i skattesats på kapitalinntekter utenfor selskap (22%), kapitalinntekt på aksjer mv (35,2%, foreslått økt til 37,8%) og arbeidsinntekt (marginalskattesats 47,4). Utvalget mener det er flere argumenter som tilsier at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap blir økt og samordnet kapitalinntekt på aksjer mv., herunder hensynet til inntektsskifting.

Utvalget skisserer to nye skattemodeller som skal illustrere mulige metoder for å øke skatten på kapitalinntekter utenfor selskap og få en mer samordnet satsstruktur.

Modell 1:

Utvalgets flertall foreslår en såkalt «netto kapitalinntektsmodell» hvor netto kapitalinntekt fortsatt skal inngå i alminnelig inntekt, men likevel slik at kapitalinntekt på kapital utenfor selskap og aksjer mv. i tillegg blir skattlagt med en passende sats på for eksempel 12%. Netto kapitalinntekt vil da bli skattlagt med 34%. Flertallet foreslår at modellen utformes slik at gjeldsrenter fortsatt bare skal være fradragsberettiget med 22%. Av symmetrihensyn skal renteinntekter skattlegges tilsvarende. I tillegg kan modellen utformes både med og uten skjerming.

Skattegrunnlaget foreslås fastsatt med utgangspunkt i bruttoinntekter med fradrag for tilknyttede kostnader. Realisasjonsgevinster/-tap på kapitalobjekter må inngå i beregningsgrunnlaget.

Andre næringsinntekter, som beskattes etter foretaksmodellen, vil med dette ikke inngå i grunnlaget for netto kapitalinntekter.

Modell 2:

Utvalget foreslår også at det utredes en såkalt «utvidet skjermingsmodell» hvor kapitalinntekt utenfor selskap inkluderes i aksjonærmodellen og hvor verdien av kapitalobjektet inkluderes i skjermingsgrunnlaget, dvs en utvidelse av dagens aksjonærmodell. Med denne modellen vil hele inntekten først beskattes som alminnelig inntekt. Det resterende (78%) reduseres deretter med skjermingsfradrag, oppjusteres og beskattes en gang til, slik som aksjeinntekt. Dette vil gi den samme beskatningen av kapitalinntekt på en fysisk persons hånd, som om kapitalobjektet ble lagt i et selskap og inntekten i selskapet ble betalt ut som utbytte.

Skattegrunnlaget er foreslått fastsatt noe mer begrenset slik at kapitalobjekter som er egnet til å gi meravkastning inkluderes, herunder fast eiendom, men ikke bankinnskudd eller formuesobjekter som biler, båter, innbo, løsøre osv. Modellen vil slik sett ikke gi likebehandling av bruttoinntekter fra alle kapitalobjekter. Generelt er det også antydet at gjeld holdes utenom skattegrunnlaget. Dette vil sikre at renter på bolig- og forbruks-lån mv. ikke får økt fradragssats. Tilsvarende vil renteinntekter fra bankinnskudd, obligasjoner mv. holdes utenfor.

Metoden vil ha likhetstrekk med regelen vi i dag har i skatteloven § 5-22 for skatt på renteinntekter på lån fra aksjonær til selskap.

Reduserte satser og merverdiavgiftsfritak («nullsats») 

Utvalget mener at dagens merverdiavgiftssystem ikke fullt ut er utformet i tråd med de overordnede prinsippene som utvalget mener bør være styrende for et godt avgiftssystem. Konsekvensene som utvalget nevner er blant annet tapt proveny, vridninger i produksjonen og forbrukssammensetningen, administrative kostnader som følge av avgrensningsutfordringer og uønskede tilpasninger.

Utvalgets flertall anbefaler derfor at dagens reduserte satser på 15 % og 12 %, samt noen av dagens avgiftsfritak (også kalt «nullsats») bør avvikles. Dette betyr at avgiftssatsen på næringsmidler, persontransport, romutleie i hotellvirksomhet mv., inngangspenger til kino, museer, gallerier, fornøyelsesparker, opplevelsessentre og kommersielle idrettsarrangementer vil økes til 25 %. Videre vil avgiftsfritakene for aviser, tidsskrifter og bøker avvikles og få avgiftsplikt med 25 % avgiftssats. Også avgiftsfritakene for elektrisk kraft til husholdningsbruk i Nord-Norge, begravelsestjenester, samt elbilreleterte fritak, foreslås avviklet.

Når det gjelder øvrige avgiftsfritak, som eksempelvis fritak ved utførsel (eksport) av varer og tjenester, fritak for reparasjon av og leveranser til skip, luftfartøyer og plattformer, drøftes disse ikke nærmere av utvalget og det er ikke foreslått konkrete endringer.

Utvalget anbefaler at disse endringene rent praktisk skjer i ett steg. Utvalget mener at det er en større risiko for at en ikke kommer i mål med omleggingen hvis den skjer i to steg. Utvalget uttaler at det også kan være en administrativ fordel både for virksomhetene og myndighetene at man endrer avgiftssatsen for de ulike vare- og tjeneste gruppene bare én gang, i motsetning til en modell med for eksempel en satsreform i to trinn, slik Hammer Madsen-utvalget (NOU 2019:11) gikk inn for.

Bakgrunnen for anbefalingene er at utvalget mener at dagens differensierte satsstruktur er uheldig av flere grunner:

• Den gir et betydelig provenytap for staten. For 2021 er det beregnet til om lag 38 mrd. kroner.
• Den bryter med nøytralitetshensynet og gir vridninger og effektivitetstap.
• Den nødvendiggjør presise avgrensninger av de avgiftsfavoriserte ytelsene. Dette skaper etterlevelsesutfordringer med tilhørende administrative kostnader for virksomhetene og myndighetene. Satsstrukturen gir også rom for uønskede avgiftstilpasninger.
• Den skaper et press om nye reduserte satser og fritak på områder som i dag har alminnelig sats. Det kan gi et ytterligere provenytap for staten i form av nye satsreduksjoner, og medfører også kostnader til innflytelsesaktiviteter, det vil si at personer eller organisasjoner gjennomfører aktiviteter for å påvirke politiske beslutningstakere.
• Støtten gjennom merverdiavgiftssystemet treffer på mange områder langt bredere enn det uttalte formålet. På enkelte områder er det også grunn til å stille spørsmålet om tiltaket er egnet til å realisere formålet. Det innebærer at tiltakene er mer kostbare enn nødvendig for å realisere formålet. På flere områder er det mulig å oppnå mer målrettet støtte ved bruk av andre virkemidler, for eksempel gjennom allerede eksisterende støtteordninger på budsjettets utgiftsside.

Merverdiavgiftsunntak

Merverdiavgiftsloven inneholder i dag en rekke unntak fra avgiftsplikt, som eksempelvis helsetjenester, undervisning og finansielle tjenester.

Utvalget anbefaler på generelt grunnlag at man bør forsøke å innskrenke dagens unntak, men har kun drøftet noen av unntakene særskilt.

Utvalget presiserer at de på grunn av tidsaspektet ikke har hatt anledning til å gå grundig inn i problemstillingene knyttet til unntaket for salg av utleie av fast eiendom, men anbefaler utredning av en generell avgiftsplikt ved utleie av eiendom til annet enn boligformål, samt en generell avgiftsplikt på omsetning av nye bygninger og byggegrunn.

Når det gjelder finansielle tjenester mener utvalget at man bør fortsette utredningen av å innføre merverdiavgift på skadeforsikring og andre finansielle tjenester som ytes mot konkrete og identifiserbare vederlag. Ifølge utvalget vil det være flere fordeler med at større deler av finansnæringen innlemmes i merverdiavgiftssystemet i stedet for den gjeldende finansskatten for disse virksomhetene.

Dagens unntak innen kultur- og idrettsskolen omfatter bl.a. scenekunst som opera, konserter, ballett og teater, samt breddeidretten – men også treningsstudioer og andre idrettsformer. Utvalget sier at tjenestene er godt egnet for avgiftsplikt, men at avgiftsplikt kan medføre fordeler for aktører som mottar offentlige tilskudd. Utvalget påpeker også at frivillig sektor tilbyr tjenester innen dette feltet  Det anbefales å utvide avgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet slik at man i større grad treffer de tjenestene som ytes på kommersielt grunnlag og at tjenestene bør ilegges alminnelig sats med 25 %. Utvalget nevner som eksempler treningssentre, bowling, golf, squash o.l.

Offentlig sektor driver i stor grad virksomhet som enten er unntatt fra avgiftsplikt eller virksomhet som ikke anses som omsetning mot vederlag. Utvalget drøfter innlemmelse av offentlig sektor og offentlig finansiert tjenesteyting i merverdiavgiftssystemet – noe som vil kreve en grundig utredning. Utvalget anbefaler videre at man bør fange opp tjenester som ytes av kommersielle aktører mot fulle vederlag, og der disse tjenestene ikke eller i liten grad står i et konkurranseforhold med offentlig finansierte ytelser. Særlig undervisningstjenester, herunder kjøreopplæring, er nevnt. 

Internasjonal handel, digitalisering og delingsøkonomi

Utvalget påpeker at Norge har kommet langt i å etablere regelverk og systemer for å sikre at forbruket i Norge faktisk blir skattlagt i Norge, men at det fremdeles er utfordringer knyttet til grenseoverskridende handel. Ifølge utvalget kan både etterlevelsen av de eksisterende reglene bli bedre, og det finnes fremdeles hull i regelverket som medfører at tjenester ikke avgiftsbelegges.

Utvalget nevner særskilt forvaltningspraksis knyttet til filialstrukturer som åpner for at kjøp av fjernleverbare tjenester fra utlandet ikke avgiftsberegnes i Norge, og at regelverket i flere EU-land muliggjør at det heller ikke beregnes merverdiavgift i avsenderlandet. Anbefalingen er at det utredes mulige løsninger som kan forhindre slik nullbeskatning i begge land.

Når det gjelder delingsøkonomi anbefaler utvalget at tjenester som formidles gjennom digitale plattformer (f.eks. apper), ilegges merverdiavgift etter modell av den såkalte «VOEC»-ordningen, som er en forenklet registrerings- og rapporteringsordning. Det vil da være plattformoperatøren som skal oppkreve merverdiavgiften. Det understrekes fra utvalgets side at en slik endring krever grundige vurderinger av fordeler og ulemper, særlig evnen plattformoperatøren har for å etterleve en slik ordning. Utvalget anbefaler at man starter med å utrede de sektorer der man mener det ligger til rette for en slik ordning – og nevner spesifikt korttidsutleie av fast eiendom. I og med at utleie til boligformål ikke er avgiftspliktig, og heller ikke er foreslått avgiftspliktig, vil forslaget være aktuelt for kortidsutleie av fritidsboliger.

Skatteutvalget støtter innføringen av grunnrenteskatt i flere næringer

Utvalget gir uttrykk for at grunnrente fra stedbundne ressurser kan skattlegges med høye skattesatser uten at det vil påvirke hvilke investeringer som er lønnsomme. Utvalget mener derfor at det bør være et prinsipp om at det skal innføres grunnrenteskatt i næringer der det kan forventes grunnrente over tid.

Skatteutvalget viser til at Norge er rikt på naturressurser, og at potensialet for grunnrenteskatt er betydelig i flere næringer. Dette inkluderer havbruk, vindkraft, fiskeri i tillegg til vannkraft og petroleumsvirksomhet.

Havbruk

Utvalgets flertall foreslår å innføre en grunnrenteskatt for havbruk med en skattesats på 40 prosent. Dette er i tråd med forslaget i høringsutkastet som allerede er sendt på høring.

Ved innføringen foreslår utvalget at gjenværende økonomisk verdi av fysiske driftsmidler i virksomheten skal hensyntas i beregningen av fremtidig grunnrenteskatt. Forutsatt at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt (i tråd med forslaget i høringsutkastet), vil dette bety at verdien av driftsmidlene som skattyter eier på innføringstidspunktet kan utgiftsføres umiddelbart. Dette forslaget skiller seg fra høringsforslaget som nå ligger ute til høring.

Vindkraft

Også for vindkraft foreslår utvalgets flertall innføring av en grunnrenteskatt med en skattesats på 40 prosent. Det pekes imidlertid samtidig at den nøyaktige utformingen av skattegrunnlaget for grunnrenteskatt på vindkraft bør utredes nærmere for den innføres.

Som for havbruk mener utvalget at gjenværende økonomisk verdi av fysiske driftsmidler i virksomhet skal hensyntas i beregningen av fremtidig grunnrenteskatt. Dette forslaget skiller seg fra høringsforslaget som nå ligger ute til høring.

Vannkraft

Dagens grunnrentebeskatning av vannkraft har et innslagspunkt for generatorer som i inntektsåret har en samlet påstemplet merkeytelse på minst 10 000 kVA. Utvalget uttaler at grensen på 10 000 kVA er uheldig, og at den er egnet til å skape uheldige innvesteringsvridninger. Utvalget foreslår derfor, på samme måte som Kraftskatteutvalget, at nedre grense for grunnrenteskatt reduseres til 1 500 kVA.

Etter utvalgets syn bør også inntekter fra salg av opprinnelsesgaranter inngå i grunnlaget for grunnrenteskatten. Dette har regjeringen allerede fulgt opp i statsbudsjettet for 2023.

Fiskerivirksomhet

Utvalget mener at grunnrenteskatt på fiskeriene bør utredes med sikte på å innføre en slik skatt snarest mulig. Det sies ikke noe konkret om skattenivået.

Petroleumsvirksomhet

Skatteutvalget foreslår ingen betydelige endringer i dagens regelverk for særskatt i petroleumssektoren.

Julehilsen

Vi vil benytte anledningen til å ønske våre lesere en riktig god jul!

Redaksjonen i EY

Ansvarlig utgiver: Egil Jakobsen

Redaktør: Johannes Beck

Redaksjonen har for øvrig bestått av Siri Sunde-Torsvik, Tone-Marit Frøland-Blank, Axel Naustdal Cooper, Erik Frøystad og Petter Aasrum Bjørklund.