上下水道と他インフラ事業との連携「複合インフラ管理」による経営改革とは？#3

2. 先行事例と期待される効果

上下水道の維持管理業務を一括委託とした事例としては、石川県かほく市の事例があり、上下一体による点検業務の効率化や緊急時にそれぞれの事業間で人員融通することなど、平時・緊急時の効果が生じているとされています。

また、上下水道事業と他インフラ事業を一体的に民間委託した事例としては、新潟県妙高市の事例があり、上下水道事業の維持管理と公営ガスの事業譲渡による一体的な維持管理が進められています³。

直近においては、神奈川県葉山町の下水道事業における浄化センターを対象としたコンセッション及び下水道管路を対象としたウォーターPPPレベル3.5において、任意事業として他分野連携の実施について触れられています。事業者選定基準上も高い配点（100点中14点）となっており、同町が下水道事業を中心に他分野連携が発展することに期待を寄せていることが伺えます⁴。

一方で、その導入効果としては限定的であると考えられ、コスト縮減効果などについて触れられている先行事例は多くありません。

海外に目を向けると、ドイツでは、シュタットベルケがあります。シュタットベルケとは、ドイツにおける公共出資による株式会社のことです。シュタットベルケでは、電力・ガス、上下水道・熱供給などの黒字事業と、地域交通・公衆浴場などの赤字事業などを一体的に担っており、まさに複合インフラ管理を進めている海外事例であると言えます。シュタットベルケでは、一括調達や工事部門・危機管理部門の一体化といった複合インフラ管理体制が確立されているとともに、地域インフラを担う人材育成・専門の経営人材等の体制も確立されており、持続可能なインフラを実現する工夫が取り込まれています。

自治体はシュタットベルケへ出資するとともに、監査役として参画します。他方、シュタットベルケの執行役は民間人材が担っており、経営の専門家として登用された人材が事業計画の立案から事業・予算の執行を担います。自治体の首長や議員代表が監査役を担い、年間の決算承認や事業計画の承認の他、KPIに基づいて執行役の選解任を実行します。このように、シュタットベルケの所有と執行は分離していることが特徴です。

もちろん、日本とドイツでは法律が異なっており、シュタットベルケを日本でそのまま活用はできません。例えば、ドイツでは50%超出資子会社との間でも損益相殺が可能であり、事業リスクの分散や税務メリットがあります。一方で、日本では100%出資子会社との間でのみ損益相殺が可能となっており、他の出資者を募ることができず、グループとしての出資戦略が硬直化すると考えられます。

3. 複合インフラ管理の実現を阻む“壁”

各インフラの法令・所管・会計が“縦割り”になっている「制度上の壁」

日本では、各インフラで公物管理法が定められています。例えば、下水道事業は、下水道法第三条で「公共下水道の設置、改築、修繕、維持その他の管理は、市町村が行うものとする。」と、市町村が管理者となることが明確に記載されています（都道府県が管理する流域下水道もあります）。「このインフラを管理するのはこの団体」と制度で定められている以上、複数のインフラをまとめて管理することは、根本的に実現しにくい制度になっているのが現状です。

さらには各インフラの会計区分（おサイフ）がバラバラであることも課題です。水道事業は地方公営企業法に基づき、原則として独立採算（住民からの利用料金のみで事業運営すること）で運営されています。下水道事業も地方公営企業法にのっとっているものの、法令上、任意的であり、下水道使用料としての収入の他に、一般会計⁵からの繰入金や国からの交付金などによる収入があります。

他方、道路や公園などのインフラは一般会計のみで成り立っており、自治体の中では福祉や教育等の行政サービスとおサイフが一緒と言えます。そのため、自治体の中では「道路や公園等のインフラ維持管理と福祉・教育等への投資」が比較されることとなり、長期的投資の意思決定は難しく、政治的な要素でインフラへの投資が左右されやすくもなっています。

各インフラで資産管理や維持管理状況が異なっている「資産管理の壁」

水道事業では、水道法改正（令和元年施行）により、適切な資産管理が推進され、ヒト・モノ・カネのアセットマネジメント（限られたお金と人で、水道を将来まで使えるように“いつ・何を・どれだけ直すか”を決める考え方。以下、AMという）が制度として一体的に進められています⁶。

一方、下水道事業では、モノのみを対象としたストックマネジメントは進んでいるものの、地方公営企業法の財務適用、一般会計からの繰入金や国からの交付金があることにより、ヒト・カネを含めた一体的な管理が制度上難しくなっています。

道路事業においても、橋梁（きょうりょう）に対して5年に1度の点検を義務づけるなど、モノに対しての管理は進んでいますが、一般会計であることから、ヒト・カネを含めた一体的な管理が制度上難しくなっています。

また、上下水道事業や道路事業等では、資産状況を紙媒体で管理している自治体もいまだ見られます。そのため、現状では共通的なデジタルソリューションの活用などにも至っていません。

各インフラの資産管理の状況が異なっている現状やDX以前のデジタル化に遅れが見られる現状では、複合インフラ管理としての全体最適が成立しにくいと言えます。
 

官民双方で人材の専門領域が縦割り「人材の壁」

自治体職員の減少もさることながら、多くの自治体では、一般行政職の他に土木職や機械職、電気職等の専門職が採用されており、専門領域が分かれています。他方、民間事業者においても、従来、自治体からは設計・施工・維持管理が個別に発注されていたことも影響し、単一分野に特化した企業や人材が多い傾向にあると考えられます。

複数分野を一体でマネジメントするには、分野横断的な知見・スキルが必要と考えられますが、現場の人員構成と訓練体系が追いついておらず、“人材の壁”は制度の壁と相互作用し、現場での複合化を足止めしていると考えられます。

4. 壁を動かす実装戦略と、“日本版シュタットベルケ”という解

デジタルソリューションでAMの壁を動かす

上下水道や道路などのAMは、法制度・会計区分・点検義務の違いにより、分野間でデータ構造も成熟度もそろっていないため、「ヒト・モノ・カネを横断で最適化するAM（全体最適）」が、構造的に成立しにくいのが現状です。これを実務から動かす最も有効な方法が、デジタルによる統合データ基盤の整備と考えられます。

デジタルソリューションを活用し、「何かのついで」にインフラ維持管理情報を一体的に収集することや、データ管理の一元化、デジタルデータに基づく分析は、それぞれ実装されてきており、これらを複合インフラ管理としてつなぎ合わせることでさらなる効率化が期待されます。

デジタルソリューションの活用により、各インフラ間のAM成熟度の差を時間とともに縮め続ける仕組みが実装されることで、結果として、壁を越えた全体最適の土台を整える戦略となります。

PPP導入による多能工化で“専門縦割り人材の壁”を動かす

また、少ない人材で効率的にインフラ管理を進めるためには、「人材の多能工化（さまざまな領域に対応できるマルチスキルを持った人材）」が有効と考えられます。

石川県かほく市の事例では、水道事業・下水道事業・農業集落排水事業を一体での包括的民間委託を発注した結果、「作業員のマルチスキル化」効果があったとされており⁷、水道・下水道・農集排の3事業に求められる人材・技術が類似していることが一体管理する背景としてあげられています。

「PPPで複数年一括発注することによって、民間事業者による創意工夫が生まれる」とはよく言われますが、「民間に任せたことで多能工化が進んだ」ことはまさにPPPによる効能と言えるでしょう。

また、地域インフラを支え続けていくためには、上下水道業界の担い手不足を解決する必要があります。地域に根付いて長期的に従事する地域インフラの担い手が必要であり、PPPによる長期契約であれば、民間事業者も地域人材を雇用しやすく、地域に根付いた地域インフラの担い手を確保しやすくなると考えられます。
 

 “制度の壁”を構造から動かす“日本版シュタットベルケ”という解

上下水道や道路などのインフラを統合することは制度的に難しい。であるならば、疑似的にまとめあげる“箱”を作ってしまえばいいではないか――自治体と地域事業者が共同出資する地域インフラマネジメント会社（日本版シュタットベルケ）が、制度の壁を動かす最適解ではないかと、私たちは考えています。

日本版シュタットベルケは、自治体と地域事業者等が共同で設立する地域インフラマネジメント会社であり、上下水道や道路など分野別に分断された維持管理を外部の法人格で一体的に担う仕組みを想定しています。官民双方から出資するとともに、人材を派遣し、地域インフラマネジメント会社でも地域の人材を雇用することで、地域のインフラ管理人材を育成確保することにつながります。

自治体は横断的な維持管理のメニューと性能規定を定義し、民間は複数年・複合分野の安定事業で技術投資・デジタルソリューションの活用と多能工化を進める。“デジタルソリューションの活用とPPPによる多能工化を外部法人でまとめあげる”ことで、制度の壁を外側から動かすことができると考えます。

人口減少と財源縮減が進むこれからの時代、地域インフラを従来の縦割りのまま維持していくことは、ますます困難になるでしょう。だからこそ、上下水道や道路、電力・ガスといった複数分野を一体で捉える複合インフラ管理は、地域の持続可能性を支える“次の当たり前”になるはずです。その実装を後押しするのが、デジタルによるデータ統合と、PPPによる多能工化です。これらは単なる効率化策ではなく、外部法人による統合的な運営を可能にする日本版シュタットベルケへのスイッチでもあります。

複合インフラ管理や日本版シュタットベルケは夢物語ではなく、実現がもうすぐそこまで見えてきている経営改革策です。今後、自治体と民間が力を合わせ、複合インフラ管理が地域課題解決の新たな基盤として根付くことができるように期待しています。