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Le plus récent rapport d’EY Canada sur les fonds publics
Canada : faire des finances publiques un levier de résilience nationale
La viabilité budgétaire ne dépend pas uniquement du niveau des dépenses gouvernementales, mais aussi de la capacité des gouvernements à transformer ces dépenses en valeur publique durable. Des institutions efficaces, transparentes et responsables permettent de mieux hiérarchiser les priorités et de maximiser les retombées des investissements publics. La solidité des finances publiques repose autant sur l’efficacité des dépenses que sur la croissance et la productivité. En orientant la politique budgétaire vers la création de valeur, l’État redéfinit son rôle : il devient un générateur de retombées plutôt qu’un simple gestionnaire de budgets.
Les administrations municipales ainsi que les gouvernements provinciaux et fédéral doivent prendre des décisions difficiles dès maintenant.
Les enjeux de fond sont évidents. Les changements démographiques entraînent une hausse des besoins de financement. La défense et le climat exigent une attention accrue. Les changements géopolitiques, commerciaux et macroéconomiques remettent quotidiennement en question les modèles traditionnels. Parallèlement, l’endettement et les coûts d’emprunt ne cessent de croître. Il s’agit d’une situation sans précédent, tant pour le Canada que pour le reste du monde. D’où la nécessité, pour les décideurs, d’adopter un regard neuf et de mettre en œuvre de nouvelles solutions.
À l’instar des entreprises, les gouvernements doivent faire des choix stratégiques en matière d’investissements dans la main‑d’œuvre et le capital afin de stimuler la productivité et la compétitivité budgétaire. Alors que les décideurs du secteur public se penchent sur la répartition optimale des fonds publics, le passage de cycles budgétaires annuels à un nouveau modèle présente un potentiel important : positionner l’État comme un investisseur stratégique à long terme, au service de la prospérité et de la résilience nationales.
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Chapitre 1
Adopter un nouveau paradigme budgétaire axé sur des résultats concrets
La viabilité budgétaire ne dépend pas uniquement du niveau des dépenses publiques, mais aussi de l’efficacité avec laquelle elles sont transformées en valeur publique durable.
Les gouvernements ont besoin d’institutions solides, transparentes et responsables. Sans ces fondations, aucun cadre budgétaire ne peut générer de valeur publique. Cela dit, la viabilité budgétaire ne se limite pas à l’équilibre des comptes; pour les gouvernements et le secteur public, elle suppose également d’associer les dépenses à des résultats mesurables.
Or l’évaluation de cette valeur devient de plus en plus complexe dans l’environnement opérationnel actuel. Les deux côtés du ratio dette‑PIB comptent : l’enjeu ne se limite pas aux montants empruntés et dépensés, mais aussi à l’ampleur et à la qualité de la croissance qu’ils génèrent.
En 2026, les gouvernements canadiens et les organisations du secteur public devront pousser cette réflexion plus loin. L’évaluation du bilan public reflète directement le rôle de l’investissement public dans la création d’actifs. L’intégration d’une dimension temporelle permet de contrer certaines limites, comme la vision politique à court terme, la rigidité des cadres actuels et le manque de réactivité, en tenant compte des coûts et des revenus futurs.
Bien que le Fonds monétaire international ait reconnu l’importance d’adopter une approche fondée sur le bilan du secteur public, celle‑ci demeure peu répandue, tant au Canada qu’à l’échelle mondiale. Faire progresser cette approche – et mettre en place des institutions capables de vérifier et de gérer ces actifs – est essentiel pour bâtir un État budgétaire moderne et efficace.
Nous devons laisser de côté l’affectation et la justification des dépenses pour nous concentrer avant tout sur les résultats qu’elles génèrent.
Mark MacDonald
Leader mondial, Gestion des finances publiques d’EY
Principaux points à retenir du chapitre 1
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Chapitre 2
La transition vers une mentalité axée sur les investissements dans le secteur Gouvernement et secteur public
Les gouvernements peuvent obtenir des rendements plus élevés à long terme en traitant les décisions en matière de dépenses comme des choix d’investissement axés sur l’obtention de résultats clairs et fondés sur des éléments probants et une imputabilité bien articulée.
La valeur publique représente plus que de l’argent. Elle réside dans le rendement que les sociétés tirent des ressources confiées aux gouvernements. Le problème vient du fait que la façon dont on mesure cette valeur est souvent déconnectée des résultats obtenus.
Prenons l’exemple d’un programme de vaccination dirigé par le gouvernement. Pour un tel programme, l’amélioration de la santé publique est une mesure tout aussi importante que le nombre de doses administrées. Voici toute la différence entre résultats et données, d’où l’importance de bien définir la notion de la valeur dans le secteur public.
En définissant mieux la notion de valeur, nous pouvons plus facilement relier les données financières aux résultats tangibles dans des domaines tels que le capital humain, le bien‑être social, la santé économique et la croissance productive. Ce lien permet aux gouvernements de répartir les ressources de manière stratégique, notamment dans des domaines qui favorisent davantage l’atteinte de résultats optimaux.
Cette capacité est d’autant plus bénéfique lorsque la conjoncture est compliquée. Le Canada est aux prises avec une disruption géopolitique et macroéconomique qui s’aggrave presque de jour en jour. Dans cet environnement, le Fonds monétaire international a déclaré que les gouvernements confrontés à des contraintes budgétaires plus pesantes peuvent stimuler la croissance économique en améliorant l’efficacité et la répartition des dépenses publiques1. Le même rapport montre que le fait de combler les lacunes en matière d’efficacité, en particulier grâce à l’investissement dans des activités de recherche et de développement, peut permettre une amélioration de 30 % à 40 % des résultats et du bien‑être par unité de fonds publics dépensés.
Imaginons les avantages que les gouvernements pourraient générer en pensant plus grand. À bien des égards, les dirigeants canadiens ont déjà commencé à élargir leur cadre de réflexion en ce qui concerne le lien entre données et résultats. Le Bureau des grands projets du Canada redouble d’efforts pour mettre de l’avant des projets de développement national; le type de projets susceptibles de diversifier des secteurs, d’ouvrir la voie à de nouvelles possibilités d’échanges commerciaux, de créer des emplois, de protéger l’environnement et de créer une économie connectée tout en respectant les droits des peuples autochtones.
Tout porte ainsi à croire que la gestion des fonds publics a évolué. Cependant, pour que ces acquis puissent être déployés, un changement réel des mentalités sera nécessaire à l’échelle du secteur Gouvernement et secteur public. Davantage de gouvernements doivent désormais adopter une mentalité axée sur les investissements et aborder les fonds publics comme un capital stratégique. Pour y parvenir, il faut tout d’abord repenser la gestion des fonds publics en adoptant une vision centrée sur :
- les investissements plutôt que sur les dépenses, en traitant chaque sortie de capitaux comme un investissement à long terme en valeur publique;
- la perspective pluriannuelle plutôt que sur l’année d’imposition, en intégrant les stratégies budgétaires pluriannuelles à la planification élargie en matière d’investissements;
- le rendement plutôt que sur la conformité, en intégrant les mesures, l’évaluation et l’apprentissage au cycle de planification des investissements publics dans son ensemble;
- la fluidité plutôt que sur le cloisonnement, en éliminant les points de friction, de sorte que les ministères et les agences puissent gérer de façon concertée les priorités à long terme et les indicateurs de rendement.
Plutôt que d’imposer l’abandon des anciennes disciplines, ces changements conduisent à leur élargissement. Le fait de placer la valeur au centre des décisions budgétaires aide les gouvernements à augmenter leur résilience, à stimuler la productivité et à accroître les dépenses budgétaires à terme. Il est essentiel de noter que lorsque les gouvernements au Canada combinent la rigueur de la gestion budgétaire classique (auditabilité, transparence, imputabilité, etc.) avec une capacité élargie de mesure et de génération de retombées, la société en sort gagnante.
Lorsqu’on parle d’investissements publics, de biens publics et de services publics, la protection continue et la promotion de l’intérêt public sont la priorité.
Heather Taylor
EY Canada Partner, Financial Accounting & Advisory Services
Principaux points à retenir du chapitre 2
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Chapitre 3
Créer de la valeur pour la population en mettant en corrélation les politiques, les capacités institutionnelles et la stratégie de mobilisation de capitaux
Pour fournir à grande échelle de la valeur à la population, les leaders doivent aligner leurs décisions politiques, les capacités institutionnelles et la stratégie de mobilisation de capitaux privés sur la mise en commun de résultats à long terme.
Les systèmes budgétaires traditionnels ont été conçus dans une optique de contrôle des dépenses, de respect des contraintes financières, de maintien de la viabilité de la dette et de préservation de la crédibilité auprès des créanciers. Dans l’environnement opérationnel actuel, ces considérations ne suffisent plus pour en maintenir l’efficacité.
Les systèmes budgétaires doivent certes permettre de réaliser les objectifs qui y étaient initialement associés. Cependant, ils doivent aussi soutenir la réalisation d’investissements, tout en permettant de tirer un meilleur parti de ressources publiques raréfiées, de façon à favoriser l’obtention d’un rendement maximum sur le plan socioéconomique et environnemental. Ce défi ne fait que gagner en importance, dans un contexte où le Canada doit composer avec de grandes priorités, notamment en matière de transition climatique, de défense, de modernisation de l’environnement de sécurité, d’infrastructures numériques et de changements démographiques. Pour s’attaquer à chacune de ces priorités, il faudra procéder à une mobilisation massive de capitaux.
Pour tirer le meilleur parti des fonds publics, les leaders devront intégrer des pratiques de rigueur budgétaire reposant sur une logique d’investissement. Les autorités publiques ne doivent plus se contenter d’appliquer une approche d’équilibre budgétaire; elles doivent exercer leur influence sur les marchés, mobiliser des capitaux et gérer les risques sans perdre de vue l’impératif de générer une croissance durable et de créer de la valeur pour la population.
Un tel virage est possible. Les marchés financiers peuvent devenir de puissants alliés des autorités publiques, non pas en suppléant aux dépenses qu’elles sont amenées à engager, mais en jouant un rôle complémentaire de façon à favoriser l’accroissement des investissements publics. Pour ce faire, les autorités publiques doivent adopter une logique d’investisseur fondée sur la crédibilité.
Redéfinir la valeur pour la population en favorisant l’adoption d’une logique d’investisseur, tout en encourageant la collaboration entre les secteurs public et privé.
La responsabilité de générer de la valeur pour la population ne relève pas seulement d’un groupe, d’une institution, d’un secteur ou d’une administration publique. Elle relève plutôt d’une foule d’entités œuvrant dans différents secteurs économiques qui se concertent aux fins de la réalisation de grands objectifs sociétaux faisant l’objet d’un large consensus. Une logique d’investisseur est le fondement sur lequel repose ce type de collaboration. Pourquoi?
Les décisions relatives à la réalisation d’investissements, à la gestion des risques et à la création de valeur sont prises par des personnes et des institutions dont les horizons temporels et les motivations divergent. Ces motivations permettent de prendre des décisions éclairées dans la sélection des projets à financer, la définition des modalités de répartition des risques et la détermination de la qualité des résultats associés aux investissements à long terme.
Pour que les investissements publics puissent générer de meilleurs résultats, le cadre d’économie politique sur lequel se fondent les décisions budgétaires doit évoluer. C’est pourquoi quatre principaux groupes de parties prenantes devront adapter leur vision à l’égard des décisions en matière de finances publiques et collaborer en vue de la réalisation d’objectifs collectifs :
- Les décideurs élus devront redéfinir leur cadre de responsabilité budgétaire en y intégrant la capacité d’investir judicieusement, sans se contenter d’appliquer une approche centrée sur la compression des dépenses.
- Les fonctionnaires et les institutions publiques chargés de la mise en œuvre des politiques doivent se doter de capacités analytiques et organisationnelles axées sur l’affectation des ressources en fonction des retombées positives attendues. Ils devront actualiser leurs analyses des risques, se doter des moyens d’évaluer les rendements financiers et non financiers, et acquérir la capacité de gérer les portefeuilles d’investissements publics en faisant preuve d’autant d’efficacité que les investisseurs privés.
- Les marchés financiers et les investisseurs qui financent des priorités publiques à long terme doivent pouvoir compter sur des institutions publiques qui s’avèrent crédibles, appliquent des règles transparentes et sont à même d’établir de fortes corrélations entre les choix budgétaires et les résultats économiques. Ces facteurs permettent d’instaurer un climat de confiance grandement nécessaire au renforcement de la volonté d’investir dans la génération de valeur à grande échelle pour la population, conjointement avec les autorités publiques.
- Plus globalement, diverses parties prenantes – notamment les médias, les experts et les membres de la société civile – seront attentives aux indices attestant que les autorités publiques accordent autant d’importance à la gestion bonifiée des dépenses publiques qu’à leur accroissement. En influant sur les débats budgétaires et en éclairant la population sur les tenants et aboutissants, ces parties prenantes façonnent les discussions à l’échelle nationale, tout en ouvrant davantage la voie à des réformes sur la scène politique.
Pourquoi la crédibilité revêt une grande importance dans la gestion des dépenses publiques
Lorsque les autorités publiques inspirent confiance aux marchés quant à leur capacité de faire preuve de transparence dans la gestion des risques, d’efficacité dans l’affectation des ressources et de rigueur à long terme, elles bénéficient en retour de coûts d’emprunt plus faibles, ainsi que d’un accroissement des flux de capitaux. En outre, les intervenants sur le marché réagissent aux analyses de politiques sans se contenter d’examiner les budgets publics, en prenant en compte non seulement l’ampleur des emprunts réalisés, mais également les types de dépenses qu’ils permettent de financer.
Comment cela se traduit‑il concrètement?
Prenons l’exemple d’une priorité clé comme la transition énergétique. Lorsque les emprunts servant à financer la réalisation d’une telle priorité sont liés à l’obtention de résultats mesurables, les marchés assimilent les investissements connexes non pas à un risque financier, mais plutôt à une occasion de créer de la valeur. Il s’agit d’une importante distinction à faire. C’est là que réside la différence entre une dépense d’argent et un exercice de déploiement de capitaux. Un tel exercice permet de jeter les bases d’un avenir plus prospère, dans un monde où la capacité de générer des retombées sociétales positives et les investissements publics seront intimement liés.
Le moment est venu pour les autorités publiques d’aligner leur capacité financière sur des initiatives susceptibles d’attirer des investissements et de fournir de la valeur aux citoyens. Ce cadre représente l’assise structurante de la nouvelle ère de finances publiques durables et responsables, que la collaboration systématique entre les acteurs publics et privés permettra de construire et de faire perdurer.
Seuls les États crédibles peuvent faire preuve d’efficacité dans la mobilisation de capitaux privés. Le niveau de crédibilité d’une administration publique est désormais assimilable en quelque sorte à une notation souveraine des politiques publiques. Une définition claire des obligations de reddition de comptes, une orientation vers la création de valeur et l’intégrité budgétaire en sont les fondements. Lorsque ces facteurs sont alignés, les autorités publiques peuvent fournir de la valeur en tirant parti de partenariats efficaces.
Grant Abrams
Associé, Gouvernement et secteur public, EY Canada
Principaux points à retenir du chapitre 3
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Chapitre 4
Favoriser la responsabilité et la compétitivité budgétaires grâce à des investissements publics ciblés.
Comment un investissement public rigoureux, particulièrement dans le capital numérique et technologique, peut transformer les pressions budgétaires en gains de productivité, en croissance ainsi qu’en résilience et en création de valeur à long terme.
Réorienter le financement alternatif vers des investissements hautement prioritaires peut élargir la base économique et renforcer la viabilité budgétaire.
Bien que les investissements publics génèrent des retombées dans toutes les catégories d’actifs, ceux consacrés au capital numérique et technologique offrent des avantages particulièrement importants à long terme en matière de productivité et de viabilité budgétaire. Ces avantages peuvent être accrus lorsque les gouvernements combinent une gestion rigoureuse des investissements à de nouvelles approches de financement.
L’analyse et la modélisation des stratégies d’investissement public d’EY démontrent comment les différents choix de financement influent sur la productivité, la croissance et la viabilité budgétaire.
Notre évaluation de dix pays d’Europe occidentale sur une période de 30 ans met en évidence la façon dont le vieillissement démographique accroît les pressions budgétaires, tout en créant de nouvelles possibilités. À mesure que les employés du secteur public prennent leur retraite, les gouvernements peuvent réaliser des économies sur les coûts de main‑d’œuvre et les réaffecter à des investissements dans le numérique et les technologies et à d’autres formes d’investissement. Une telle démarche, lorsqu’elle est bien menée, contribue à améliorer à la fois la rentabilité des investissements et leur efficacité.
La réaffectation des économies sur les coûts de main‑d’œuvre au financement d’investissements numériques et technologiques produit un effet en deux temps. L’adoption de technologies favorise une hausse de la productivité, alors que le stock de capital augmente à mesure que l’apport de main‑d’œuvre diminue. Combinées, ces transformations contribuent à accroître le produit intérieur brut (PIB) d’environ 0,5 % sur un horizon de dix ans pour le pays médian de l’échantillon.
Dans ce contexte, le PIB se situerait au‑dessus du niveau de référence pendant plus de trois décennies, illustrant le caractère durable des gains issus de l’investissement initial. Sur une période de trente ans, le modèle indique que les retombées sur le PIB équivalent à environ trois fois l’investissement initial. Autrement dit, chaque dollar investi générerait près de trois dollars de PIB au fil du temps. Les multiplicateurs des recettes fiscales s’amélioreraient également, ce qui indique que ces investissements sont susceptibles de soutenir à la fois l’augmentation des revenus de l’État et la croissance économique.
Les avantages varient selon les pays, reflétant des différences en ce qui concerne :
- la capacité d’investissement, laquelle est fonction du coût total de la rémunération annuelle des employés du secteur public;
- le niveau initial de capital numérique et technologique, car les pays moins avancés dans ce domaine ont tendance à dégager des rendements plus élevés à la suite d’investissements additionnels.
Dans l’ensemble, le modèle montre que la réaffectation complète et ciblée des économies sur les coûts de main-d’œuvre peut être réalisée grâce aux départs à la retraite à compter de 2026. Ce constat est d’autant plus important que l’âge moyen des employés du secteur public continue d’augmenter dans la plupart des pays.
Nous avons évalué trois autres scénarios :
- Le financement par emprunt des investissements en capital numérique et technologique est susceptible de produire des résultats de croissance comparables. Cette approche accroît les retombées de la productivité totale des facteurs (PTF) et augmente l’apport du capital au PIB. Grâce à l’augmentation du capital et au maintien d’une main‑d’œuvre stable, la croissance du PIB est plus forte à court, à moyen et à long terme. La contrepartie est une augmentation du risque budgétaire, notamment sous la forme de déficits plus importants si le recours à l’endettement n’est pas géré avec rigueur.
- Le recours aux économies sur les coûts de main‑d’œuvre pour financer les dépenses d’investissement générales se traduit par un recul de la productivité à court terme. Dans ce scénario, l’augmentation du capital ne suffit pas à contrebalancer pleinement la perte de capacité de la main‑d’œuvre. Toutefois, au fil du temps, l’accumulation de capital contribue à soutenir une croissance progressive du PIB.
- Le recours à l’emprunt pour financer les dépenses d’investissement générales favorise une croissance progressive du PIB à long terme. Dans ce cas, l’accumulation de capital compense graduellement les faibles pertes de productivité.
Bien sûr, il n’existe pas d’approche unique adaptée à tous les contextes. Les retombées du financement par emprunt des investissements numériques et technologiques diffèrent selon les pays. Les stratégies d’investissement doivent donc tenir compte du contexte économique et de la capacité budgétaire propres à chaque pays ainsi que de la rigueur de leur mise en œuvre.
Réinvestir dans des occasions d’investissement productif les économies réalisées grâce à la réduction naturelle de la main-d’œuvre peut soutenir la croissance et renforcer l’économie.
Considérer les changements démographiques comme une source de capacité d’investissement permet aux gouvernements de dégager des ressources pour les technologies, d’accroître la productivité et la croissance, et de tracer une voie plus claire vers la réduction de la dette. Si cette approche est largement adoptée, elle peut également améliorer la compétitivité budgétaire.
Cette possibilité n’élimine pas la nécessité d’investir dans l’embauche et le perfectionnement des compétences. Les changements démographiques peuvent faciliter les ajustements graduels de la main‑d’œuvre, mais sans relève adéquate, le secteur public risque de se retrouver avec une main‑d’œuvre vieillissante et moins dynamique.
Globalement, ces différentes façons d’utiliser les ressources peuvent améliorer la productivité, stimuler la croissance et renforcer la viabilité budgétaire à long terme. En privilégiant les investissements dans des actifs à fort rendement, notamment le capital numérique et technologique, les gouvernements sont en mesure de soutenir la croissance et d’améliorer les finances publiques, sans augmenter les dépenses globales.
La compétitivité budgétaire repose sur des investissements stratégiques et non simplement sur une augmentation des dépenses. Les gouvernements qui accompagnent cette approche d’une gouvernance rigoureuse et d’une évaluation claire des retombées, des arbitrages et des mécanismes de mise en œuvre sont mieux placés pour transformer les pressions budgétaires en valeur publique à long terme.
Le passage d’un État productif à un État compétitif crée une valeur publique durable. Cela exige une stratégie budgétaire axée sur la création de valeur, appuyée par une discipline fiscale rigoureuse et des initiatives d’innovation ciblées.
Nicole Wang
Associée, Conseil en infrastructure, EY‑Parthenon, EY Canada
Chapitre 4 – Résumés des domaines d’intérêt
Favoriser la responsabilité et la compétitivité budgétaires grâce à des investissements publics ciblés.
Consultez les rapports précédents d’EY sur les fonds publics.
Le rôle de la chaîne de blocs dans la gestion des finances publiques
Améliorer la transparence et l’efficacité des finances publiques grâce à des systèmes numériques reposant sur la chaîne de blocs qui renforcent la surveillance, réduisent les risques et améliorent les résultats.
L’avenir de la gestion des fonds publics
Découvrez pourquoi les gouvernements font face à des pressions budgétaires croissantes et comment un nouveau rapport d’EY et de l’OMFIF redéfinit les dépenses publiques afin de bâtir des finances durables pour l’avenir.
Les fonds publics mondiaux et le financement de la transition
Les fonds publics mondiaux peuvent accélérer les progrès vers la carboneutralité en comblant les lacunes dans les politiques, en haussant les investissements dans des plans de transition crédibles et en générant des retombées dans les secteurs à fortes émissions.
De nouvelles perspectives par une meilleure gestion des finances publiques
